全球环境基金会 联合国发展计划署

《生物多样性公约》框架下的
行动计划制定指南

目 录

详细摘要
1. 导言
　1.1 生物多样性计划制定总体规划
　1.2 计划制定周期的六个阶段
2. 生物多样性计划制定的步骤
　2.1 作为行动催化剂的计划制定工作
　　2.1.1 计划制定周期和对口计划
　　2.1.2 计划制定周期与国家以下水平
　2.2 作为社会参与过程的计划制定工作
　2.3 计划制定过程的两个基本前提
3. 行动计划
　3.1 策略与行动计划：术语定义
　3.2 策略与行动计划：方法学定义
　3.3 地方性研讨会的工作
　　3.3.1 地方性研讨会的任务
　　3.3.2 确定地方性研讨会的与会期限
　　3.3.3 地方性研讨会的讨论主题和与会成员的组成
　3.4 国家综合研讨会的工作
　　3.4.1 起草行动计划
　3.5 国家研讨会之后行动计划的完善
4. 采纳时期
5. 起草详细的国家行动计划并确定行动责任
　5.1 协调机构和部门计划
　5.2 地区、省和地方级补充计划
6. 总结起草详细行动计划的各时期

详细摘要
　　本报告是UNDP/BPSP 技术报告《国家生物多样性策略和行动计划指南》(Hagen, 1999)和《从可持续性发展的角度来制定生物多样性策略指南》的一种补充 (Prescott et al., 2000)。前者强调国家生物多样性策略的初始制订阶段，后者则侧重于计划制定过程中的跨部门联合。我们将阐述制定详细国家行动计划的过程，并汲取阿根廷的执行经验。，本报告特别包括以下内容：

• 从行动计划和有关计划制定周期中汲取教训
• 正式采纳和执行国家级生物多样性策略和行动计划
• 对以后的生物多样性计划制定周期提出建议
• 制订部门行动计划和国家级、省级和地方性行动计划的选择和技术

参与方法
　　在《生物多样性公约》规划下起草详细行动计划的方针
　　本报告将按顺序讨论以上主题。导言部分简要介绍了《生物多样性公约》第六项中的计划制定过程。总之，本报告假定计划制定的重点在国家级水平。而国家级以下水平（地区级和地方级）的行动计划仅在以上列举出的第四点中有所提及，主要是为强调不同水平的行动计划的差异。

1. 导言
1.1 生物多样性计划制定总体规划
　　《生物多样性公约》第六款提到生物多样性的计划制定过程，段(a)要求制订策略、计划或国家项目，改进现存项目。段(b)要求将生物多样性保护及其可持续性利用与其他相关的计划、项目和部门或部门间政策结合起来。
　　《生物多样性公约》缔约国大会已通知全球环保基金(GEF)为正在执行第六款的国家提供经济上的支持，即“促进活动”。GEF及其三个执行机构为此“促进活动”设立了一般标准，特别是基金数量、时间表和计划编程过程总阶段等方面的标准。
　　因此，首先要考虑的一个问题应该是本研究应该检验国家级生物多样性计划步骤的某些途径，考虑GEF的支持活动所能提供的时间限制和财政资源。
从长远的观点来看，在《生物多样性公约》规划下制定生物多样性计划有两个目标：

• 第一个目标是最重要的。要确保世界上的所有国家都在提高生物多样性保护的能力，用可持续的方式使用生物多样性，并且平等分配由遗传资源利用所带来的利益。各国策略的制订、扩充或修订是至关重要的。
• 第二是对当前现状的反馈，但这也是同等重要的。《生物多样性公约》规定发达国家的多余资金应该流向发展中国家，这样二者都可以通过协作更有效地执行该公约。

　　最后，各国都应该在国家总策略的框架中确认本国的优先权。同时，各国应该有能力确认哪些措施已经被执行，哪些措施可以利用国内资源进一步得到扩充，哪些措施的执行需要《生物多样性公约》的资金机构所提供的外来支持。

　　最后，应该指出，该公约和缔约国大会决议的原文和GEF的操作指南都强调，必须确保计划制定进程与各国的具体情况和能力保持一致，同时寻求公共和私人的更多参与，尤其是生物多样性使用者或受到公约执行影响的部门和人群。
1.2 计划制定周期的六个阶段
　　每个计划制定步骤都有六个内部相关的阶段：
1. 分析现状（特征调查）
2. 定义各自的具体目标（设计蓝图）
3. 确认各自实现目标的途径（制订策略或定义策略方针）
4. 制订一套促进性行动，便于应用策略方针。指出制度、金融和相关的资源（制订一个行动计划）
5. 执行该行动计划（执行阶段）
6. 评估成绩（监控和评价阶段）
　　第5和第6项虽然不是由GEF提供资助的能力建设活动的一个部分，但却是使该行动计划完整的前提条件。
　　虽然总的计划制定周期中也提到了一些需考虑的问题，以便促进人们更好地理解各阶段的作用和执行中可能出现的特征，我们在本部分主要还是介绍第四阶段。

2. 生物多样性计划制定的步骤
　　简介之后是计划制定周期的一些重要方面，而且都是国家协调队需要考虑的问题。建议在计划制定初期至少考虑其中的一部分，并定期检查，以便根据过去的经验采取行动。

2.1 作为行动催化剂的计划制定工作
　　公约成员国可以提交计划制定策略和行动计划的资金申请。该申请一旦被批准，项目就将开始由GEF资助并通过一个GEF执行机构来执行。本节开始于一个有确定时期的项目（一般为10-18个月），该项目促使该国依据公约第六款执行计划制定。虽然这一点很明确，当我们把该项目及其实施看作一个更广过程的一部分时，还是很有意思的。
　　不应把这种促进活动看作一个单独的、孤立的事业，而应该结合该国以前实施的很多事情，并将其作为以后各项活动的催化剂。
　　所有的计划制定都有一个规定的时期，之后便是与该计划一致的执行阶段。计划制定还预示着一系列周期的存在。这样执行阶段可以得到监控和评估，并可以引发更多的思考，这就又可以指导下一个周期的执行。
　　我们还假设即使某国缺乏生物多样性信息，仍然可以执行正确的计划制定。在此过程中，人们正确执行这些活动的同时也可以进一步掌握此类知识。这样，更多的信息也为后来各周期的执行提供了知识基础。

2.1.1 计划制定周期和对口计划
　　好的实践表明，所有相关部门都必须依据各自的部门议程分析生物多样性方面的问题，但是在国家计划制定的第一个周期，时间和资源限制就可能会影响起草和商议详细的部门计划。
　　即将开始的进程及其促进活动必须包括机制的建立和确认所要承担的义务，以便既考虑到各部门的时间安排，又能促进部门协议的达成，。
2.1.2 计划制定周期与国家以下水平
　　同样，一个国家级计划制定中不可能安排所有国家级以下各级（省级、自治区级或地方级）的日程表。而制定国家计划在很多国家都是第一个步骤。
　　国家计划制定也要参考地区或省级计划，以便发现和接受那些只有在这些水平上才能被发现的特殊因素。但是一些对特殊地区很重要的问题可能会在国家级水平缩减成几行。对于地区需要来说，国家级水平的行动计划可能是太笼统了。
　　因此，一旦该项目完成，加强国家级以下水平的计划制定就是以后更广步骤的重要部分。第一个国家级计划制定必须适度并承认其局限性。

2.2 作为社会参与过程的计划制定工作
　　经过授权的活动能够大大扩大社会参与度，并提高人们的制度意识。但是这必须有一个原理，作为该行动领导者多重任务中的一部分。
　　当项目开始执行时，协调队成员应来自与生物多样性有关的不同行业的公共或私人机构。一般来说，一种筹划指导委员会应建立在直接负责生物资源管理、保护区、农业政策等的机构上。
　　无论各队的组成如何，总有一组成员和机构会更积极更效忠于此项活动，他们会有自己的机制进行供人分享的和部门间的计划制定。
　　大量有关机构很可能都没有弄清生物多样性的概念或生物多样性公约的范畴。这种意识的缺乏尤其表现在公约中所包含的新兴领域，如遗传资源的途径及其相关技术、动机、知识产权体系、传统技术和惯例的保护等等。
　　这些机构由于缺乏这种意识，它们参与协商团体的机会就更少，不利于他们负责诸项目和参与决策。这可能会引起一种矛盾，协调组认定的重点部门似乎并不知道它们为何被选中或它们与该研究到底有什么关系。
　　因此，有必要在这个过程中分配出足够的时间来增强机制意识，并最终使那些还有其他主要目标的机构也参与到此事中来。
　　需要明确指出的是，这里所指的意识教育并不是针对大众、基层社区或市民的。这是另一种行动，它不是在计划制定过程中而是在执行策略和计划之后的那个阶段才显出重要性的。在计划制定的第一过程中，我们缺少的是提高大众意识的时间和资金。
　　应该将注意力集中于以利益组或不同机构为目标的具体行动，这些参与了计划制定过程的机构最终也可以参与计划的执行。

　　被批准的行动其成功与否部分决定于进行搜寻信息、参加计划制定过程并执行计划的各类型各水平的机构数量是否增加。

2.3 计划制定过程的两个基本前提
　　发起计划制定过程的国家各不相同。有的幅员辽阔，有的是小型岛国；有的常年稳定，有的长期动乱；有的有计划制定的传统和经验，有的没有；有的拥有丰富的生物多样性信息，有的还有大量地方没被开发。差异是非常多的。但是，每一个国家都可以根据总规律调整各自的计划制定。
　　因此，经验并不多，但却允许我们提出一般性的指南，如果我们能够灵活理解。即使是在那些更发达的国家，跨部门和供他人分享的计划也是较新的，必须克服很多障碍。因此，要想让各国家计划自然发展，还必须具备两个基本前提：

3. 行动计划
　　一个理想的行动计划应该既要指出在一定时期内哪些行动是必须采取的，还要指出谁应该利用什么资源去做什么。
　　因此，为一个单独的机构（可以是一个公司、一个公众机构或一个非政府组织）起草一个行动计划比为大众和众多私人机构起草行动计划要简单得多。
　　但是，由于生物多样性保护和可持续性利用依赖于众多的因素和社会参与者，我们有必要在众多不同的机构中达成最终的公约。这是各国负责计划制定过程的组织所面临的最主要的困难。但同时又是最具吸引力的挑战。
　　负责被批准活动的协调组举行了不少会议来交换各自的经验，从中出现了不少概念和方法上的问题，而这些问题又与行动计划的阐述密切相关，因此我们应该试图在以下各章节中加以适当的回顾。

3.1 策略与行动计划：术语定义
　　在计划制定的不同章节和学派中，使用了很多不同的术语，而同一个术语又被用来表达不同的意思、代表不同的概念。因此，有必要在计划制定过程中避免冗长的专题论文。总会有一些人参与计划制定、还有一些人有过计划制定的经验，因此他们对策略和行动计划都有自己的解释。
　　因此，各个国家协调组都应该尽早确定使用哪些术语，并告之各参与者和部门使用统一术语。这样可以避免令人愤怒的拖延和毫无结果的讨论。
　　很明显，一个国家策略的目标是确定全面的目标，并指出一段较长时期内的主要指示。《生物多样性公约》中有专门的章节提到，该任务将涉及到很多必须遵守这些主要指示的公共参与机构。国家策略中会有很多定义，尽管这些定义并不具体。
　　我们应该把国家行动计划视作一种执行广泛政策方针的方法。因此，它实际上应该更加具体。一个实用的方法是在行动计划中用更加具体的行动来反映国家策略中的每一个主要方针。
　　然而，在框4所给出的例子中，虽然右栏比左栏更具体，但是没有构成行动计划的典范，因为它没有指出责任人是谁、时间结构、必要的资源是什么，由谁提供。
　　我们的意图仅仅是想在这里指出该行动计划比策略更详细、更确切，而且每一条策略都应该与计划中的活动有一定联系。至于计划制定的详细程度将在以下各章节继续讨论。

3.2 策略与行动计划：方法学定义
　　这里，我们讨论生物多样性授权活动方法论的两个实际问题：时间分配和行动计划磋商的方法。一般来说，由GEF赞助的授权活动中，生物多样性计划制定需要一系列一般性步骤：
　　1. 成立一个协调组；
　　2. 召开小型预备研讨会，确定工作程序和时间表；
　　3. 编辑并分析所得数据；
　　4. 召开国家和国家级以下水平的见面会或进行个别磋商；
　　5. 起草详细的核心研讨会文件；
　　6. 召开地区、州或省级研讨会；
　　7. 分析成果、起草详细的综合性文件
　　8. 举行最后的国家综合研讨会；
　　9. 由筹划指导委员会起草详细的决定性文件。
　　以上是大多数计划制定的一般步骤，我们的周期在此基础上还采取同步的策略和行动计划。执行授权活动需要适度的资助和严格的最终期限。也就是说，不可能在第一轮研讨会中构思国家策略，并在第二轮研讨会中依据策略起草更加具体化的详细的行动计划。
　　因此，必须在地区和国家研讨会中吸取大量因素、经验和想法，然后做最后的综合，确定最终的策略和行动计划。
　　但是，起草详细的策略和行动计划的理想条件极不相同。框5中是这些差异的简要分析。协调组所面临的主要方法问题是如何找出适当的模式和足够的时间来完成此项工作。

3.3 地方性研讨会的工作
　　地方研讨会最好能够从具有不同背景的人那里得到帮助。这种多样性对于增加战略水平的一般方法是非常有用的。但这也会给获得行动计划具体素材带来更多的困难。
　　另外，地方性研讨会必须主要处理该地区的紧要问题。这是正常的，也是合理的。但是与国家行动计划相比，地方行动计划会以更““微观”的方式加以阐明。研讨会中提出的很多行动因素会比地区、省或地方计划中阐明得更加确切。
　　研讨会的计划制定必须预料到这些可能的情况，并确定能够促进进程发展的方法、巩固所有信息和工作的方法，但是也必须允许不同因素导致不同结果，并允许有一定的灵活度。
　　不同的国家计划制定中所指的“地区”一词实际上也有着非常不同的面积、人口和复杂性。一个“地区”在一些小岛国的可能是个面积狭小、人口稀少的小岛，但在大的大陆国家却拥有成千上万平方公顷面积、几百万居民和众多的大型城市。
　　结果更可能是前者的参与者比后者贡献出更多的细节问题。而后者的研讨会在主要的国家问题和特殊地区的主要问题的讨论上也更简单。
3.3.1 地方性研讨会的任务
　　地区研讨会的可预期结果从理论上说有4种：
　　- 特征调查
　　- 该地区须优先考虑的主要议题
　　- 策略
　　- 行动计划
　　让我们来详细看看这四个方面：
(i) 特征调查
　　进行特征调查主要需要信息和分析。研讨会不可能把所有时间都用来进行特征调查。研讨会可以采取两个办法，二者的目的都是为了在有限的时间内获得有用的结果。
==> 验证研讨会在调查、会见和以前的磋商中已经强调的特征调查。
　　在这种情况下，以前的特征调查必须简短、必须使用朴素的语言、必须强调最新信息和可用数据。这必须预先分配给各参与者。在不可能这样做的地方，应在参与者考虑开始之前先给他们留几个小时阅读材料。
　　由特征调查者陈述调查报告是不合适的，因为此人（很可能是顾问）可能为他的调查辩护。
==> 找出注解卡片技术和连续小组讨论的主要问题。
　　这种方法会消耗大量时间，但是在没有进行预备特征调查的地方是非常有用的。在这种情况下，邀请参与者确定实力也是很有用的。有一点特别重要，参与者从一开始就应该意识到，研讨会不是用来发牢骚的，而是一种积极的催化剂。
(ii) 确认最重要的问题
　　研讨会必须讨论并确定所有与《生物多样性公约》的执行相关的各方面中哪些必须放置在最重点的位置上。这有助于使研讨会中的阶段性主题工作更有结构化。
　　《生物多样性公约》中的主要议题很多。主题系统化的工作过于武断会导致20多个主要议题的出现。每一个议题都需要扩展性的讨论（框6）。一些议题的严格合并可以减少议题数目，但是即使是这样，也不可能少于8或10个大的议题。
　　必须在所有的情况下处理所有议题吗？当然没有必要这样做。一个预先的调查有助于确认最重要的议题。但是允许研讨会自行回顾议题总数是合理的，因为这样可以从全部议题中找出整个国家程序中的指导方针议题。决定焦点问题的应该是研讨会，但同时必须考虑到商议的时间限制。

　　每一次研讨会都必须在其早期会议中充分定义主要议题。参与者提前磋商主要利益可以为研讨会本身节省时间。然而，即使这样，提前磋商的结果也必须在全体出席的会议讨论中得到陈述、证实或修改。
(iii) 策略定义
　　在策略定义阶段，小组工作可以促进任务的完成。这依赖于参与者的数量、他们对议题的提前熟悉程度和研讨会希望仔细讨论的议题数目。
　　在人口少、面积小的地区研讨会中，也可能大多数参与者是基层社会组织（农民、农场主、渔民等）的代表。在这种情况下，有限的议程但具体讨论几个被选议题非常有用。也许一、两个工作组就足够了。
　　如果地区面积较大，研讨会的构成较多样化，最好调查所有与《生物多样性公约》相关的议题。在这种情况下，可以成立4、5个工作组，各组处理2、3个主要议题。这种形式需要更仔细的组织、更集中的设计、与议题密切相关的工作议程。只有做到这些才能严格调查所有被提议的主题。
　　这个阶段的研讨会是至关紧要的。在这里我们可以看到工程早期所有工作的结果。可以看到早期联系、会见、地方性促进研讨会、散播的材料等对于让参与者意识到其目的何在是多么重要。
　　地区性研讨会可以帮助确定国家政策的广义。这需要大量的总结工作。研讨会所讨论的各主题必须以简短的句子来表达。但是这些概括性陈述必须明晰、有实质性内容，还必须明确表达需要改进的愿望和必要性。他们基本上表明了活动的一般推动力。
　　那么，怎样才能最好地达到让参与者明白该任务的目的呢？仅用几句简短的话来阐明一个话题的整个讨论内容可以更便利、更容易。还可以设定一个尝试性的限度，即每个主题最多使用多少个句子来表达。每句都应注以这样的标题：“策略方针”、“策略阐述”或“策略导向”。这些导向、方针或陈述还需加以扩充。
　　记住并事先让参与者们了解本部分的特点是很有用的。
　　1. 提高总结能力。用几句话说明问题。用少量几个总结性标题表达句群的大意。
　　2. 回顾一些想法，记住把他们从地区策略提升到国家策略之中。
　　3. 其他地区将会有其他相同的执行过程，其中可能出现关于做什么和如何做的不同观点。因此，地区研讨会中的思想最后可能没有在国家策略中得到体现。
　　4. 在国家综合事件中，我们将邀请来自各地区的执行代表，各地区的代表可能达成一致意见，这样论坛中就可能产生某种更广泛的共识。
　　5. 如果没有制订地区（州或省）级策略，那么试图为将来要执行的国家策略奠定基础也是很有意思的。
(iv) 制订详细的行动计划
　　上面已经讲到过，制订详细的行动计划主要是由委员会来执行的任务。而该委员会是由富有计划制定经验的人和参与计划制定并有权负责计划执行结构的人（或正式被他们代表）组成的，这些机构可以是公共的，还可以是私人的。
　　时间和工作方法都不允许这些研讨会制订出精致的、编入预算的、分配好任务和确定最终期限的行动计划。研讨会的主要任务是为以后的技术工作提供指导方针、反映讨论的意见和主要协议。
如果研讨会准备得比较充足，只要各主题的重要策略导向一出台，就可以在较短的时间内引起工作组注意如何执行主要方针。如何开始执行这些总的方针导向呢？
　　本部分工作要么成为一系列毫无实际价值的“愿望列表”，要么就以高度现实主义为特征。这是第二个展现以前的促进工作和参与机构本身质量的地方。
　　一个行动计划不应该仅包括来自现行工作的新活动，但应该考虑以下几点：
　　- 在已经拥有人类和财政资源的项目、计划和工程中已经开始的所有工作。这些行动和投资形成了该行动计划的“基线”或“参考点”。它们是计划执行之前的活动。
　　- 那些已经制订并通过但还未执行的项目、计划和工程。这第二部分也形成部分的参考点或基线。
　　- 正在执行但需要改进的项目、计划和工程。例如，本地社区的教育计划中可以加入新的因素，农业发展工程可以加入新的与完成《生物多样性公约》相关的方面和目标，国家和大学的科研计划可以加入新的与《生物多样性公约》相关的优先权，传统发展或旅游促进计划可以扩展成以自然为基础的旅游等。
　　这一部分的研讨会可以使用一些能够更好地完成任务的程序标准：
　　1. 最好每一个通过的策略导向都至少有一个具体的执行行动。通常还会需要更多的活动。
　　2. 但是，同时还应该确定行动的数目。这可以促使研讨会仅选择最关键的行动。
　　3. 在最后的简短调查中，如果行动数目非常多，工作组应该指出2-4个关键行动，其成败将影响策略方针的执行。实际上，优先活动也可以通过这种方式确定。
　　4. 进行现实的工作。提醒各组记住各自的背景条件和出发点（见上2.3）
　　5. 记住行动计划的特征是国家的，并且与策略方针相似。
　　6. 如实地表明行动计划在研讨会上将不会详细制定行动计划，但是会确定一些以后将详细阐明的因素。国家综合研讨会将分析这些因素以及其他类似会议的提议。后一阶段应由一个技术组来使其更加精确。

　　框7(a)提出了一种组织工作组工作的可能的方法，特别是关于识别策略和行动计划组成的方法。这种方法的目标是试图以这种独特的咨询论坛为后来阶段奠定基础。为了让计划在研讨会的短期内运行，各组应该识别标有一般性信息的卡片、讨论其内容，还要分配一定时间用简明的语言起草一份声明书。该任务需要额外的工作时间和组内更有资格更活跃的成员来完成。

　　这种形式应该用一个综合性提议表示出来，并总结各个特殊情况。我们已经提到，不同因素（包括参与者数目、他们以前的计划制定经验、他们对《生物多样性公约》议程的熟悉程度、早期促进工作的质量）可能表明，使用其他更简单的方法论也是适宜的。
　　策略方针和行动之间的差别并不总是明显的。如果方针的概念是概括性的，那么行动即使再具体也可能显得很概括（见框4中的例子）。我们已经提到（见上3.1），必须避免在研讨会上用冗长的讨论来解释这些术语。避免混淆的一种办法是要求参与者确定总目标并阐明为达到该目标应该采取什么行动。因此，不必确定一个提议的性质是策略还是具体行动。这种情况下，可以把起草更加结构化的文件的任务交给一个更小的工作组来完成，这将使各组工作更加容易。框7(b)阐明了这个简单机制的步骤。

　　必须牢记于心的是，如果使用技术来活跃研讨会，允许与会者畅所欲言，而无须顾及各自的教育水平，讨论组在整个议程和工作阶段的进展就会减慢。
　　我们并不总是提倡举行时间更长的研讨会。根据研讨会的为期时间，结论的质量和与会者的质量这两个变量变化的幅度是相当大的。为期过长的研讨会使高水平的与会者（来自公共实体、企业、非政府组织甚至学术部门）不可能参与。过短的研讨会不可能有足够的时间商讨实际的问题。
　　各个协调组必须考虑可用的经费和各方面的因素，并提出最合适的方案。
3.3.3 地方性研讨会的讨论主题和与会成员的组成
　　我们已经看到，《生物多样性公约》的大标题下有很多个主要议题，并且这些议题可以归为至少8或10组。但是，公约同样提到，并不是所有的议题在所有研讨会中都有着同样的重要性。所以我们不提倡强制性地要求研讨会把那些与会者认为不重要的议题作为重要议题进行讨论。
　　大多数研讨会的与会者为20-40名。这既是由会议经费决定的，也是由全体会议的组织形式确定的。
　　研讨会依据与会者的水平应该分为多少组？各组有多少人？这些问题与研讨会要讨论的议题总数和工作组织方式有关。采用框7a的形式，7-10人为一组的工作组效率会比较高。而更大的组可能需要在各轮分析和进展中花费更多的时间，因此效率就会降低。
　　如果采用框7b的工作方式，各组人数可以更多。在一些特殊情况下，所有与会者可能共同使用第二种方式。
　　协调组总是试图得出具体的解决方案，这样可以将其目标最大化。组数越多，越有可能考虑更多的议题，但是减少了各组内部的多样性。我们可以使用的不同的方法是越来越少了。组数少（3-4组）只能讨论10-12个重要问题，但是这样可以听取多方不同的意见。
　　组的成立也是一样。一些协调组更愿意根据与会者的最主要的知识领域来分组，即成立“专家组”。但是，如果各组仅讨论2-3个不同问题，又如何能达到目标呢？我们可以换种方法，让各组讨论2-3个紧密相关的问题。
　　另一些协调组更愿意尽可能使各组成员多样化，这样可以讨论更普遍的情况，进而促进了基本意见的一致化。
　　从负面来看，可能有一些人（如来自学术部门）发现最终的结论缺乏专业性，并认为所得出的结论可以再进行深层次的商讨。但是这个阶段，专家们的意见可能忽视了当地政府代表和使用群体的意见。

3.4 国家综合研讨会的工作
　　国家综合研讨会所提出的所有国家的授权活动与地区（省、州、地方）研讨会所使用的方法论术语是不同的。在国家综合研讨会开始之前，大量不同的工作就已经开始进行了，而且已经在各水平开始收集多种意见和投稿了。这样，除了地区商讨，还进行了部门商讨，这有助于国家研讨会的进行。
　　协调组将起草详细的国家策略文件，既要涵盖上述因素，还要强调需要在国家研讨会上精确定义的方面。总是会有争议性的主题，因此来自先前不同工作的意见就会出现分歧。应该指出这些分歧，并在国家研讨会上解决他们。
　　无论地区商讨中将使用什么样的方法论（使用框7a、7b或其他中的模式），协调组必须陈述国家策略草案和行动计划建议。
　　国家研讨会也将采取工作组的方式进行。很可能实际与会者比原先预测的多。尤其是当我们成功唤起使用者和其他与执行《生物多样性公约》无关的政府部门的兴趣时，更有可能如此。
　　这里协调组又可以进行具体的选择。它既可以采取严格措施限制与会者的人数不超过40个，还可以鼓励更多部门参与会议并确定与会人数会更多。
　　一般来说，应该以公正的陈述代表国家各个不同政治单位（州、省、自治区）的态度，尤其是在那些联邦制国家。
　　在国家研讨会中平衡不同部门（学术界、非政府组织、当地社区、私人部门、国家政府、当地政府代表等）的利益是相当重要的。
　　如果各个地区都将特征研究进行得很好，国家研讨会就不必重新回顾该研究了。如果地区研讨会已经回顾了重要问题，国家研讨会也不必再重新回顾了。国家研讨会和协调组可能希望处理其他的问题，例如会重点讨论制度建立和国际关系方面的问题。
　　如果该国在从事授权活动，这是因为该国签署了《生物多样性公约》，并开始依据该国可能性和特殊国情推进整个公约的执行情况。这对处理那些在地区水平未引起重视的项目是很有用的。
　　所以，国家研讨会的主要任务是从全局来审视国家策略的因素，并尽可能推进行动计划的制定。如果草案重视以前讨论的基本内容，我们将在该水平成立更专业的工作组，同时继续努力平衡各组的组成部分。
3.4.1 起草行动计划
　　国家研讨会对于行动计划的定义水平应该比以前的研讨会更高。合理地组织以前的所有资料是非常重要的，它可以推进国家研讨会的进一步发展。
　　一般来说，国家研讨会不仅将其他参与计划制定全部过程的国家代表集合在一起，还将以前各项工作的代表聚集起来。研讨会自身的组成表明更细致地商讨各类话题是有可能的，它不仅可以调和各次论坛中提到的一切，还可以把大会结论的形式制作得更加精确。
　　国家研讨会对于行动计划的定义程度首先取决于各类机构的代表目前的决策制定能力。总是会出现这样的情况，一些人作出了有价值的贡献，提出了非常有吸引力的解决办法，但是他们并不负责活动的执行。其他参与者的创造力较差，但有可能承担这些具体事宜。我们有必要将这两类人都邀请到国家研讨会中。
　　但是，我们应该预料到依据国家研讨会的特性，它并不是一个让各机构采取具体行动的最好地方。尤其是那些有能力确定主要定义的公共机构。
　　大家都知道，很多与生物多样性密切相关的决议是由私人部门决策者（来自企业、社区和个人）做出的。但是毫无疑问，国家政府对此仍保留其主要作用。国家推动权利分散、并将决定传达给省、州、地区和地方的公私部门，还创造条件鼓励私人决策者改进某些实践或行动。
　　在没有确切解释部分公共部门的情况下，在《生物多样性公约》的框架里采纳有关行动计划是难以想象的。如果此过程包括策略的详细阐明、采纳和执行，在任何情况下都应该强调巩固此过程，而不是强调具体结果即一个完整的行动计划。
　　在这个意义上，国家综合研讨会对将来进程的巩固起着至关重要的作用，因为它从本质上说是政治和制度论坛而非技术论坛。因此，提取出来为行动计划服务的内容主要带有政治性质并采取义务承担的形式。必须强调，可以采取鼓励自愿行动的方式将这些义务扩展到私人部门身上，至少是企业部门。
　　各个国家协调组都应该很敏感并确定在该阶段通过的定义。也许在研讨会期间确定一个大范围的责任的条件已经完全具备了。但是也可能还需要更长的成熟期。如果是后者，国家研讨会应该重点强调达成国家策略的协议、突出活动中的单个义务并指出这是前进的方向。

3.5 国家研讨会之后行动计划的完善
　　国家研讨会标志着集体讨论会议的结束和接受国家策略定义这一重大贡献。但是最有可能发生的是，还会遗留一些工作，比如完成国家行动计划的详细阐明。
　　计划制定委员会的第一项任务就是完善国家策略的最终草案。该任务将由技术协调委员会来完成，然后会转交给国家当局，特别是生物多样性国家重点机关。
　　行动计划的完善能否继续是由各种具体情况决定的。完成这个任务的一种方法是执行国家研讨会的最后建议、区分各项任务的先后顺序、计算总预算需要、清楚说明各国家机关、各非国家级管理机构和私人机构的主要责任。这是一个艰巨的任务，但是可以由称职的人员完成。然而，这种方法不能保证后来的任务继续进行，因为各执行机构没有被指派具体的任务。主要任务落在技术组身上，负责这项工作的机构没有提供任何政治和制度的支持。这样作出的行动计划可能执行起来没有稳定路线。
　　这种机制的问题是各参与者没有承担正式的责任。我们已经提到，国家研讨会的高层决策者不大可能代表所有的有关机构，这种代表的缺失在生产部门就表现得更明显了。
　　制定详细的行动计划需要很多各级机构在他们的项目、计划或方针中加入新的行动，这些行动在很多情况下（但不是在任何情况下）需要支出专门的预算。
　　在一些特殊情况下，可以在高层决策中找出该项目、国家生物多样性策略和行动计划或整个生物多样性中的制度利益。大多数情况下，这样特殊的条件不可能存在，这种情况需要检查采纳国家生物多样性策略和行动计划的阶段，检验这与制定实用性行动计划之间的关系。
　　第二种方法是起草一份更概括的行动计划，该行动计划不详细确定预算和责任，可以提供更大的灵活性。完善这个计划需要花费大量时间来磋商并在后一阶段进行详细地阐明。
　　在第二种方法中，行动计划更加模糊，但是采纳阶段在制度和政治方面有更大的成功可能性。在采纳阶段以后，是否再次制定一个详细而具体的行动计划就取决于这个重要阶段是否成功。

4. 采纳时期
　　在详细阐明该项目时，在开展从基层到高层次参与和磋商的促进活动时，还必须注意讨论计划被采纳的过程。
　　由于各国制度结构各不相同，有些国家的机制会好于另一些国家。最好的机制应该是对各个制度水平产生最大影响的，并促使各级必须考虑后来执行阶段如何合作的问题。
　　一些国家还会建议应由立法部门正式批准。这种方法很适合那些会在财政上影响到预算条款并由预算部门拨款执行的国家。而另一些国家，由执行首脑正式批准是起绝对性作用的，不管该首脑是总统还是首相。
　　不管在哪种成功案例中，都认为采纳阶段并不重要，因为起决定作用的是最终法令的观点应深入人心。如果正式法令带有要求各部门协助执行具体措施的高级指令，将是至关重要的。根据不同情况，该指令可由行政部门发出，也可由立法机构发出。一些国家的法令要求所有的部门和相同级别的机构都要检查他们在制订国家生物多样性策略和定期（几个月）的措施采纳报告等方面其合作方式如何。
　　必须明确指出，被采纳的计划属于国家策略，它并不具体，仅仅是提供一般的指导方针。在那些同时采纳国家生物多样性策略和行动计划的国家，计划可能带有一般化的特征，并不提及固定的预算和义务，除非各部门根据国家研讨会各自承担明确的责任。
最后，还需补充说明，这种机制通常在中央集权制度下会更为有效，因为中央政府的决定要在全国范围内执行。
　　在那些联邦制度（包括省政府、州政府或自治区政府）国家里，中央指示仅依赖于直接负责的机构。在这种情况下，只有认清适当的制度形态才能协助联邦政府和其他国家级以下的各级政府来进行此类工作。
　　后一例中，联邦政府的指示必须由中央机构来执行。可以邀请各联邦实体共同参与，制订不具有约束力的措施、项目或计划。尤其重要的是，从计划制定最开始就包容各级行政部门，并充分利用现有的渠道或论坛来协调联邦和其他各级的政策。

5. 起草详细的国家行动计划并确定行动责任
　　国家行动计划的制定通常不包含在授权活动的范围内，也不应该成为一个令人担忧的因素。活动的焦点是增强国家计划制定能力，推进可持续性发展的进程。制定吸引更多机构参与的详细行动指南有助于一些目标的实现，尤其是在一些还未进行此项事业，或实施之后未见成效的国家更是如此。
　　最好的行动计划应该能够在实践中执行。因此，国家协调队应在计划制定过程中最大限度地关注“制度上的重大事件”。如果条件成熟，可以制订详细的、现实的行动计划，并能使计划与国家综合研讨会同时进行，或者研讨会允许起草能够被主要的制度参与者接受的行动计划，我们就不应该再去等待更好的时机，而应该充分利用现有的条件。
如果条件不允许，可以等到国家生物多样性策略和更笼统的行动计划被正式采纳之后，并将该行动计划具体化。

5.1 协调机构和部门计划
　　早期可能会出现这样的问题：协调队中可能存在暂时成员和永久成员，前者的责任在GEF赞助的促进活动结束时随之结束，而后者则是各种政府机构的官员。因此，最好指出哪些实体（机构、委员会、特派管理单位）将对不同机构的执行活动起协调作用，并指出监督此执行活动的方式。
　　同一实体应负责延续与私人部门、省政府或地方政府、非政府组织、当地社区代表、大学和其他参与者之间的正式关系。
　　其功能不只局限于后续活动，该实体还应该负责促进国家行动计划不同部门的制定。一旦总纲领被采纳，就应该指定称职的机构负责各个部门的计划和项目的执行。
　　各国应制定多少部门计划并没有统一规定。各项活动的优先权取决于该国生物多样性现状和所确认的机遇与挑战。应该按照优先权进行工作，以确保计划能够产生重要影响。
　　优先权可能包括：海洋渔业、森林保护、加强保护区体系、恢复濒危物种、控制和根除高危害的外来入侵物种、保护农业生物多样性、调查和盘点生物资源、研究森林遗传资源、重点地区的生物地区计划制定、促进可持续性旅游业、恢复被破坏的环境等。没有一个列表能够囊括所有的优先权行动。
　　优先权活动总是无法很好地适应部门行动计划，因为他们可能涉及的范围太广，如交通可能性计划、环境教育、法律改革、建立或完善环境影响评估政体、在缺乏技术的地区进行的人类资源培训计划、建立和完善信息系统等等。这些活动可能要在具体计划指导下执行，它们将成为国家行动计划的组成部分，但不是典型部门计划的一部分。

5.2 地区、省和地方级补充计划
　　最后，还需要考虑依据各国的制度结构制定地区级、省级或州级行动计划，作为国家行动计划的补充。
　　在联邦制国家，要求所有成员都同时开展生物多样性计划制定过程并付出同等的热情和承担同等的责任是不可能的。国家政府只能为需要的地区提供技术和资金上的帮助。但对于绝大多数国家来说这也被证明是难以负担的。但是也可以在国家计划中将这些活动区分先后顺序，并求助于外来资助，但是他们可能不清楚应该如何获得这些资金。
　　有一点不可忽视，跟中央集权制国家相比，联邦制国家政府采取的具体措施是受到限制的。州级或省级计划制定可能很重要，但在一些国家却是不可避免的一步。
　　有必要指出，在参与性计划制定过程中的地方投入越多，其起到正面影响的能力就越大。如果还有其他可行的、具体的执行方式，地方参与者越多，就越能改变行为模式。
　　为取得更好的成果，一些国家选择在省级和地方水平采取强有力的行动计划。这主要是在有足够经济实力的发达国家。但各国应该依据自己的前景和可能性，考虑这种措施。

6. 总结起草详细行动计划的各时期
　　本文很多部分都提到，在一个国家生物多样性策略和生物多样性行动计划的制定过程中，促进部门和地区的参与有着非常重要的作用。还提到存在于协商概括性策略和制定促进实际执行的行动计划之间的差别（框5）。
　　这里列出各阶段的摘要，有利于使行动计划的制定具备以下特点：

以广泛的制度共识为基础
　　- 具有现实性，以执行机构的真正能力为基础
　　- 认可基层水平的行动
　　- 确定需要执行的附加活动
　　- 确定哪些活动需要《生物多样性公约》提供的财政支持
　　- 避免未备基金的指令
第一阶段：地区调查
　　调查文件和访问信息
　　根据以前的信息进行特征调查
　　确认正在执行的活动、计划、工程和项目
第二阶段：地区性研讨会
　　在各议题上达成省级策略定位的共识
　　确定执行这些定位的具体活动
　　指出已经开始进行的活动范围
　　确定最紧急的活动
第三阶段：准备起草国家生物多样性策略和行动计划
　　分析所有来自地区性研讨会的信息
　　根据主题组织信息
　　编写策略和行动计划的第一手稿
　　进行部门磋商（尤其是与没有参加前期论坛的国家参与者）
　　润色稿件
第四阶段：国家综合研讨会
　　完成策略定向的分析和起草
　　分析被提议的活动并予以扩充
　　考察正在进行的活动
　　最后确定最紧急的活动
　　探索可能的制度责任
第五阶段：起草最后的执行文件
　　草拟国家策略的最后版本
　　委员会完善行动计划的结构
　　找出公众和私人部门的义务
　　草拟国家行动计划
　　以下阶段将在正式完成由GEF资助的活动之后进行。
第六阶段：正式采纳和执行行动的责任
　　由执行机构（该国《生物多样性公约》的焦点）批准国家策略和行动计划
　　由高级政府机构（执行或理发部门）批准
　　要求高级政府机构、部门和其他办事处执行各自的义务
　　要求联邦成员州、省和自治区协助国家的执行活动（对于联邦制国家）
　　编写项目执行文件
　　对该项目和行动进行财政预算
　　确认国内资金可以资助哪些项目，哪些项目只能得到外部资金
　　确认哪些项目可以引入《生物多样性公约》的过渡财政机制
第七阶段：扩展到部门和地区水平
　　建立执行国家生物多样性策略和行动计划的协调和监督机制
　　确定部门行动计划的编写时间表
　　确认适当的工作组充当编写各部门行动计划的先锋
　　根据各行政机构的利益和义务，为地区、省级或地方行动计划的编写提供支持