保护地问题的根本原因分析
Analysis on Root Causes

1. 没有土地使用权、土地权属重叠和不清Often lacking, overlapping and unclear land tenure rights
2. 保护地经费不足Inadequate PA funding
3. 立法和执法不足Inadequate laws/law enforcement
4. 工作人员能力不足Low staff competence
5. 保护地管理机构框架Weak institutional framework for PA management
6. 乡村贫困Rural poverty
7. 当地社区缺乏社会权利Lack of social empowerment of local communities
8. 当地社区保护意识缺乏Low level of awareness of local communities
9. 公众和领导阶层保护意识缺乏Low public and leadership awareness

1. Root Causes根本原因：没有土地使用权、土地权属重叠和不清Often lacking, overlapping and unclear land tenure rights
Problem问 题 和当地社区发生土地使用争执 Land-use disputes with local communities
Suggested solutions
解决方案		 解决所有保护地和各分区内的土地权属问题
Resolve land tenure rights for all PAs and zone accordingly
Specific actions
具体行动		 修订现行法律。在现有用地类型加入生态保护用地这一新类型，与农田保护等法律法规相协调。 修订现行法律。在现有法律机制内完善社区参与机制，同时加强对保护区内土地利用的管理。 修订现行法律法规，是否考虑把保护区核心区的土地收回国有， 以保障核心区的功能定位。
Feasibility
可行性		 可能性小 可能性小 可能
Obstacles for action
采取这些行动的障碍		 较难优先排入国家的立法规划。 资金的缺乏和补偿机制的欠缺。 国家的重视程度以及相关部门的协调。但如何保证当地居民的权益？
Priority优先序列      
Opportunity for synergy合作机会 Programme for returning steep farmland to forest and grasslands和退耕还林项目结合？

 

2. Root Causes根本原因: 保护地经费不足Inadequate PA funding
Problem问 题 Suggested solutions解决方案 Specific actions具体行动 Feasibility可行性 Obstacles for action采取这些行动的障碍 Priority
政府投资不足，以及已有的资金，偏向于基础设施投资，而人员工资，保护性行动，受影响社区居民的补偿等资金严重不足。Inadequate government fund. Low funding for operations, maintenance, travel, communications, local staff Divert more government funds to PA management 评估资金需求，增加投资，并增加用于保护管理的投资Funding needs assessment, and divert fund to PA management 可行feasible 政府的重视程度  
Evaluation of the value of services, earnings and products generated by PAs to the Chinese economy 可行feasible    
国家建立多种用于生物多样性保护的资金机制。The government establishs various financial mechanism used in biodiversity conservation. 难度大very difficult    
鼓励吸引社会投资和国际组织的资金和智力资源。Encourage to attract social investment as well as the investment and intelligent resources from international organizations      
资金使用受错误的保护知识指导，如过多投资与动物人工繁育活动，但对该种活动的生态后果缺乏科学研究基础。Development of inappropriate money-making ventures, often in contradiction of conservation objectives. Ensure better use of funds allocated 对保护区实行基本的能力建设。Carry out basic capability building in PAs. 可行feasible 经费缺乏。Fund shortage  
建立资金审批的科学评议程序，对已建立的保护区实施中期环境评估和绩效评估，以决定保护区的去留或改进方案。Establish scientific judgment process of fund approval. As to established PAs, implement midterm environment and performance evaluation in order to determine whether they should be maintained or repealed and decide the improvement plans. 可行feasible    
自然保护区建设过程中，有超越现阶段经济实力而盲目扩张的现象In the process of the construction of PAs, blind expansion beyond present economic strength appears. 必须把保护区建设与经济发展水平、地方支付能力和投资机制联系起来Integrate economic development level, local paying ability and investment mechanism in the construction of PAs 执行严格的成本效益分析和可行性研究，上级主管部门与保护区申报单位签定保护行动和资金落实方面的责任合同。Implement strict analysis of cost benefit and feasibility study. Superior administration and PA application unit should sign a obligation contract on fund allocation and protection actions. 可行feasible 监测评估的权限的分配，经费的落实。Authority of supervision and Funds.  
对保护区经营管理状况进行评估，对资金无法保障，管理水平低下的保护区实行撤消或专制。Evaluate the status of operation and management of Pas. For those PAs with no fund guarantee and low management level, repeal them or carry out despotism in them. 难度大very difficult 人员安置Personnel resettlement  
近期内应该减缓保护区扩大的速度。In the near future, the speed of PA expansion should slow down. 可能feasible    
可以建立，但建立之后必须要有能证明有能力才能开展活动，否则就只是保护起来，不允许动 可能feasible    
在政府投入缺乏的情况下，利用私人部门投资不足。In the condition of deficient government investment, the investment of private sections is not enough. 吸引社区参与和私人投资。Attract community participation and private investment. 为周遍地区居民提供可替代生计，如社区参与式生态旅游项目，开展不破坏资源的可持续性的经营项目。开展社区教育项目。Offer alternative livelihood for dwellers in peripheral regions, for instance, community-participated eco-tourism program, sustainable operation program with no damage of resources. Initiate program of community education. 可能，有难度feasible but difficult 缺乏有效的模式和动力，管理难度大，风险大。Absence of effective model and incentives. Management difficulty and high risk.  
缺乏稳定有效的生态效益补偿机制。Lack stable and effective compensation mechanism of ecological benefit. 法律认可当地居民的经济权利和传统权益；补偿当地居民的多样性损失。Cognition and legislative authorization of economic right and traditional interests of local communities and provide reasonable compensation. 推动在法律上明确当地居民经济权利和传统权益的地位；promote the claiming for economic rights and traditional interests of local community. 在法律上推动十分必要，但难度较大；Promotion in legislation is necessary but difficult.    
拓宽资金来源。Expand fund source 寻找发挥市场机制和私人部门作用的融资渠道。Seek financing channel which can exert market mechanism and private sections. 拓宽资金渠道难度也较大，因为生态资源产权比较模糊；Expanding financing channel is also difficult because of indefinite property right of ecological resources.    
建立市场化的生态补偿体制。Establish marketing ecological compensation mechanism 利用国际上出现的新机制，如有关气候变化、碳交易的新的资金渠道。Utilize new international mechanism, such as new financing channel about climate changes and carbon trade. 利用国际上出现的新机制，如有关气候变化、碳交易的新的资金渠道。Utilize new international mechanism, such as new financing channel about climate changes and carbon trade.    

 

3. Root Causes根本原因：立法和执法不足Inadequate laws/law enforcement
Problem问 题 Suggested solutions解决方案 Specific actions具体行动 Feasibility可行性 Obstacles for action采取这些行动的障碍 Priority
Weakness of existing regulations在同一地域重复设立自然保护区，风景名胜区和森林公园，造成机构设置重叠，使得本就不充裕的人力财力更加分散，同时由于政出多门,法出多门,有时还会产生权力的冲突。 Approve new PA law, including categories and provisions to control AIS 通过立法来做出相应规定，理顺原有的法律体系；      
Lack of flexibility in PA laws in relation to categories e.g. multiple uses   加强对我国保护地分类问题的立法研究，采取走出去引进来的办法，加强我国的执法部门和相关专家学者与国外对应部门和专家的国际交流工作 可能 国家资金保障和意愿。  
法律相互之间的矛盾：针对一个特定的保护区而言，保护区有相应的主管部门，而保护区内不同的资源，又有相应的主管部门，这些主管部门可能会与保护区的主管部门不同。例如林业部门主管的保护区内河流中的鱼类，按照《野生动物保护法》的规定，应由农业部门的渔业局主管。有的时候一个保护区出现十多个部门进保护区执法的现象。目前我国还没有明确的法律和机制保证有效地协调这些矛盾。 法律体系的改革 起草新的法律体系，明确保护地管理机构的统一管理和执法的权利 很困难 国家作出法规体系改革的决策  
Police and courts have low awareness of laws, or importance of issues. Strengthen law enforcement 投入更多的人力和经费加强执法 可能 重视程度  
PA staff have no powers of arrest or confiscation. 多头管理和部门权限的分割造成权力真空，给不法分子有可乘之机。如林业主管的保护区内没有对水生动物保护的执法权。 Empower PA staff as police现有的综合管理与分部门管理相结合的管理体制,造成部门间存在管理权限上的矛盾和限制。 打破目前的对保护区按行业、资源属性和类别纵向管理的体制，确定地域管理的制度，赋予保护区管理部门资源保护管理的综合行政执法权，即不论是那个部门建立的保护地，在其地域内发生的违反保护区管理的行为，都由该保护区进行执法。 较困难 各部门对原有各自职权的范围较为敏感。  
建立具体保护地管委会，联合执法，或赋予保护地主管机构统一执法的权利。在统一的自然保护的基本法的指导下,组织并会同林业、农业、海洋和地质等自然保护的专业管理部门，拟定、制定自然保护方面的行政法规、规章、技术规范和标准，以此来保障自然保护方面立法的体系化、协调化、层次化和科学化。 可能性大，国家已经将自然保护区法的制定列入日程。 部门利益冲突，缺乏全局观念。政府对这个问题的重视程度  
有些保护地的执法主体不适格，执法力度不够。目前由相当多的国有林业局作为保护地的执法主体，但其同时又是企业的经营者，政企不分。 剥离企业的政府职能，完全地做到政企分开。 将公检法及其他学校和其他的应有政府行使职能的部门交还地方政府，尤其是赋予林业公安正式的公务员身份，在保护区普遍执法软弱的情况下,给这支生态保护的重要力量以应有的名分，目前很多地方的林业公安还是企事业编制，却要代表国家行使相当多的行政处罚。在其角色转换的制度设计中，还要注意淡化其行业色彩，赋予其在自然生态资源保护方面跨行业跨部门的强有力执法者形象。 可能，国家近期已将其列入改革日程 政府的重视程度和国家的经济承受能力  

4. Root Causes根本原因：工作人员能力不足Low staff competence
Problem问 题 Suggested solutions解决方案 Specific actions具体行动 Feasibility可行性 Obstacles for action采取这些行动的障碍 Priority
工作任务不清Lack of clear TOR. 采用职业标准Adopt and use competence standards 修改和采纳东南亚生物多样性保护中心起草的保护地工作人员职业标准Adapt from standards adopted by ASEAN ARCBC programme. Revise as needed. 比较可行relatively feasible 使该标准发展为国家标准  
缺乏帮助决策制定的数据基础Lack of data on which to base decisions 从更广的共享网络中获得信息Benefit from wider data sharing network 利用其他机构，如科研单位和其他保护地的信息      
积极加入和了解各种网络，及时获取信息      
开展日常监测Institute routine monitoring 开展日常监护      
利用和鼓励研究机构的工作      
多数人员缺乏相应的生物知识和管理技能Lack of required skills to perform basic functions (including ecological principles) 提供日常培训Provide regular in-service training 建立长期常规培训制度 可行feasible 缺乏配套政策或者政策的落实，以及必要的经费和时间资源Absence of corresponding policies and its implementation as well as necessary fund and time resources. 信息缺乏和开发国际项目的能力不足；Absent information and weak capacity of developing international project.  
有关生物多样性保护，可持续发展战略内容列入党校和其他领导教育培训中，让干部了解如何从大的角度上来进行规划和综合考虑。 可行feasible    
Design better training courses directed at PA staff capacity needs 可行feasible 很多培训项目设计不透明Opacity of design of many training project.  
培养"培训教员"Cultivate some trainers. 可行feasible    
编制培训材料 可行feasible    
控制非专业类人员加入保护区工作；Control the employment of non-professional personnel for the protection 修改和采纳东南亚生物多样性保护中心起草的保护地工作人员职业标准Adapt from standards adopted by ASEAN ARCBC programme. Revise as needed. 比较可行relatively feasible 使该标准发展为国家标准；人事制度的不公开性和不公正性（关系户）The human resources system is lack of openness and fairness (relative family)  
Corruption and lack of accountability. Lack of supervision and monitoring of performance 建立监测机制 严厉惩罚工作人员从事非法利用保护地内的自然资源 比较可行relatively feasible    

5. Root Causes根本原因：保护地管理机构框架Weak institutional framework for PA management
Problem问题 Suggested solutions解决方案 Specific actions具体行动 Feasibility Obstacles for action采取这些行动的障碍 Priority
在同一地域重复设立自然保护区，风景名胜区和森林公园，造成机构设置重叠，使得本就不充裕的人力财力更加分散，同时由于政出多门，法出多门，有时还会产生权力的冲突。Competing PAs run by different agencies 通过修订现行法律来调整。Clarify respective roles of various PA managing agencies 提高协调机制的权威性和建立相应的法律政策保障 可能性小 政府的重视程度和部门之间的协调意愿。历史长期遗留的部门隔阂很难解决  
由主管部门发布政策性文件来解决 在原有法律框架内通过部门协调和各部门采取内部措施来解决，如环保总局和国家林业局都已经认识这一问题，并发布了相关的文件对此问题在本系统做出了要求。 可能 政府相关的部门对此的重视程度 。  
保护区缺乏协调统一的管理和监督。PAs working in isolation from neighbouring (even within PAs as wetland PAs) land-use developments. Lack supervision. 构筑多部门协调管理的平台。Create better cross-sectoral links with other cooperating agencies 在人大成立设定一个中国保护地专业委员会，负责保护地的建立、在这个委员会下设专家委员会的批准与相关法规的制定 困难 精简机构和节约经费  
establishment of provincial committees responsible for the screening and approval of applications to establish new PAs and release budgets for implementation of approved management plans 可能 经济发展的压力，地方对此的重视程度，部门间缺乏进行协调的意愿  
提高如中央和地方环保部门等协调机制的协调监督的权威性和能力 可能 环保部门等协调能力建设的投入不足  
利用国家投资和政策来加强管理合作；提高对造成部门隔阂的责任单位和人员的惩罚力度 可能 政府对这个问题的重视程度  
建立信息共享、专家共享、统一报告体系等Sharing of benefits, sharing of expertise, sharing of data and the establishment of a harmonised reporting system 可能    
建立必要的保护区管理质量评估和监督标准 可能    
PA management try to undertake many tasks beyond their competence - research, economic ventures, tourism, alternative livelihoods Solicit links with relevant academia 明确保护地管理部门的职责，减少与其他部门的重叠special responsibilities 可能    

6. Root Causes根本原因: 乡村贫困Rural poverty
Problem问 题 为满足当地生存需要，过度利用保护地自然资源Desperate pressure to harvest PA resources for local subsistence
Suggested solutions解决方案 Lobby for external investment into ecologically critical areas as a priority Allow people to share benefits Introduction of a new policy for the identification of key environmentally sensitive areas to be prioritised for local investment, establishment of new employment etc. Evaluate value of protected ecosystem
Specific actions具体行动        
Feasibility可行性        
Obstacles for action采取这些行动的障碍        
Priority优先序列        
Opportunity for synergy合作机会 生态旅游、初级工业、重新安置项目；西部大开发计划Eco-tourism, primary industries, resettlement programmes. Great Western Development programme
         

7. Root Causes根本原因 当地社区缺乏社会权利Lack of social empowerment of local communities
Problem问 题 保护地管理不依靠当地人民，导致冲突严重，管理经费和人力投入增加Alienation of local people towards PA Management
Suggested solutions解决方案 在保护地和缓冲带发展共管Continue development of greater co-management in PAs and buffer zones
Specific actions具体行动 立法保证当地社区的社会权利，通过保护地立法来促进共管的实现Facilitate under new PA law. 将发展共管作为保护地管理重要内容之一
Feasibility可行性    
Obstacles for action采取这些行动的障碍    
Priority优先序列    

8. Root Causes根本原因 当地社区保护意识缺乏Low level of awareness of local communities
Problem问 题 保护地管理缺乏支持或参与Lack of support or participation in PA management
Suggested solutions解决方案 Institute outreach programmes from PAs. 创建双向对话Create two-way dialogue.
Specific actions具体行动    
Feasibility可行性    
Obstacles for action采取这些行动的障碍    
Priority优先序列 2  
Opportunity for synergy合作机会 联系共管计划和日益增长的社区参与Link to co-management programme and increased participation

9. Root Causes根本原因 Low public and leadership awareness
Problem问 题 Low budgetry allocations for PA management
Suggested solutions解决方案 Mount awareness campaigns aimed at various targets
Specific actions具体行动  
Feasibility可行性  
Obstacles for action采取这些行动的障碍  
Priority优先序列  
Opportunity for synergy合作机会 Seek assistance from education, media and through NGOs

 

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1. 保护区审批把关不严，不能确保投资和资金到位。The examination and approval of PAs is not strict enough to ensure the allocation of investment and fund.
2. 审批程序中，受保护价值信息左右，没有对支付能力和投资机制给予足够重视，没有进行成本效益分析的程序。In the process of examination and approval, enslaved to information on protection value, paying ability and investment mechanism have not been paid enough attention, and there is no process to analyse the cost benefit.
3. 保护区建设，目的不是保护资源，而是圈地，扩大部门或地方政府的土地权力。The objective of PA construction is not to protect resources, but to enclose land and expand the land power of departments and local government.
4. 保护区建设，是一种钓鱼工程，也是导致超越地方经济实力盲目发展的原因。但全国各地竟相钓鱼，势必导致中央财政吃紧，对保护区投资出现洒胡椒面的局面。The construction of PAs is a project of fishing and also leads to blind development beyond local economic strength. However, all regions in the whole country compete in the fishing so that there appears central deficit financing. The investment in PAs looks like sprinkling pepper.
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1. 保护区普遍与周遍地区社区存在利益冲突，缺乏与周遍社区利益共享的积极性或经验，因此也无法建立社区联合保护的机制，对保护区可持续发展造成实质性危害。In general, PAs have conflicts in benefit with peripheral regions with absence of enthusiasm or experiences of benefit sharing with peripheral regions. Therefore, mechanism of community-united protection is impossible to be established, which causes substantive damage to sustainable development of PAs.
2. 由于缺乏社区参与，保护区在可持续管理和协调地方经济发展的方面基础薄弱，缺乏吸引私人部门投资的投资环境。Due to absence of community participation, PAs have weak base at the aspects of sustainable management and the coordination of local economic development. So they lack investment environment attacking private sections.
3. 保护区建设的社区教育缺乏。The construction of PAs is devoid of community education.