保护地课题组呈交给国合会的报告

利用保护地为中国农村提供经济效益

——中国保护地体系评估及建立合理化体系的建议

详细摘要

A. 保护地对于中国的发展至关重要
　　中国的未来有赖于能否维持健康的生态系统。天然的和重建的生态系统确保了中国发展所需的资源，如提供淡水、能源和营养，是农作物传粉物种、控制有害生物的天敌和遗传资源的来源，具有固定碳、提高生活质量并提供许多其它的必需品和生态功能，包括控制洪水的重要作用。但是所有的这些功能都可能被不适当的发展方式所破坏。由于认识到生态系统服务功能的许多价值，世界各地的政府都划定了一些区域来维持和保护生态系统功能所依赖的生物多样性。这些区域被统称为“保护地”，它们是通过法律或其他有效手段进行管理，以便为人类提供长期利益的地区。保护地能够促进当地民族文化为周边农民的经济发展提供保障，并成为旅游目的地。据保守估计，生态系统的产品和服务所带来的经济价值超过中国国民生产总值GDP的30%，其中大部分都和保护地以及与区域经济发展相关的保护地管理有关。

B. 中国现有的保护地体系没有提供足够的效益
　　中国在建立保护地的进程中取得了很大的成就，包括自然保护区、风景名胜区、非狩猎区和森林公园等。各类保护地面积目前已占全国陆地面积的15%以上，其中大部分在人烟稀少的西部地区。然而目前还没有对它们在中国生物多样性保护中的实际的或可能的效率进行全面的评估。初步的分析显示各类保护地在物种和栖息地的覆盖面方面还存在显著的空缺，在现有大体系中还存在严重问题。大部分保护地面积过小并被分割，限制了保护地对物种和生态系统保护的价值，使许多重要的生态系统服务功能未能充分体现。
　　目前的保护地体系与国家的土地利用规划和经济发展项目缺乏衔接，保护地的管理和资金机制与保护地所创造的多重效益之间还没有有机联系。现有的立法和管理体制也导致了许多问题，如许多保护地与当地人民之间的矛盾，执法不严，与其他经济部门协调不力，从而使保护地的服务功能减弱，不利于气候调节、流域保护、水土流失控制、生物多样性保护和旅游收入等。这种情况如不改善，中国在今后的几十年中将会因此损失许多个亿美元的潜在收入和社会效益。许多保护地工作人员的能力不足，工作积极性不高，对事业前景缺乏信心。而大部分公众，包括那些可能对保护地有效性具有决策影响的人士，对保护地的各种功能也是知之甚少。

C. 走向现代的保护地体系
　　中国应该建立一个完整的保护地体系，它能够全面地代表本国的野生物种、生态系统和各种生态服务功能。这一保护地体系应包含各种不同的管理类别，从最严格的保护到允许多种利用。这个体系需要有：

• 一个先进的和综合的法律基础
  
• 相关经济部门之间有效的协调机制
  
• 保护地周边群众受益的有效途径
  
• 清晰明确的与生态服务功能挂钩的多种经费机制
  
• 对保护地工作人员的资质要求和良好的培训
  
• 广泛的公众理解和支持

D. 如何实现这个新的体系
　　课题组关于保护地的评估报告和一系列专题报告提出了本课题组的各项建议。其中一些关键的建议如下：

a. 制订一个先进的关于保护地的综合性法律框架，该法律框架应该体现保护地应该达到的全方位的目标

　　中国应该起草一部涵盖各类保护地的、框架性的《保护地法》，在该框架法下相应制订更具体的法规，包括目前正着手制订的自然保护区法，而其他保护地类型的法规也应在此框架下相应制订。同时，中国急需划分保护地类别，可以参考国际上广泛接受的世界自然保护联盟（IUCN）的《保护地类别体系》，按照总体需要和可行性制订不同的管理目标。该《保护地法》应该明确建立各种类型的保护地的法律程序和标准，这些标准必须在管理目标、监督和评估机制、经费来源、以及当地社区和更广泛的公众参与的基础之上确定其管理类别。

b. 规划一个新的综合的保护地体系，并建立高层次的多部门协调机制来支持这个新体系

　　中国需要规划一个保护地体系，在需要的地方建立新的保护地，也包括在关键的生态系统连接处建立走廊带，并对现有的保护地的类别、分区或边界进行调整。保护地体系的规划和管理应该纳入到国家、省（市）级和县的“五年规划”之中。中国因此需要建立一个部级以上的跨部门机制，以保证保护地的管理融合到总体的土地利用和发展规划中，协调平行各部门之间的关系，并监督保护地管理的有效性。该机制可以效仿以前的国务院环境保护委员会。省（市）级政府也应相应建立环境保护委员会，对重大的环保问题诸如保护地的规划和实施进行协调、监督和评估。关于保护地的监督和评估，可以借鉴国际上行之有效的遗产地管理的一些方法。

c. 建立一个与生态系统服务功能紧密挂钩的多样化资金支持机制

　　中国应该为保护地建立一个新的公共财政机制，促使保护地生态或其他服务功能的远近受益地区，包括全球、国家、地区和当地水平对保护地提供偿付，并使保护地能够通过分发特许经营权和旅游经营效益中获得直接的现金收入。同时建议建立质量保障机制，以保证没有任何不适合的地点被授予保护地的地位，并且规划和结果都必须经过严格的与经费挂钩的评估。目前提供给保护地基础设施建设的经费应该投入到同保护地主要目标更相符合的地方。

d. 确保保护地周边群众受益而不是受损

　　在保护地建立和进行管理时，必须认识到资源管理和农民的需求之间的许多联系。保护地管理者所作的所有决定都必须考虑保护地的社会经济背景，保护地管理计划应该在与利益相关者协商的基础上制订，特别要考虑当地人民的收入来源。特别需要关心由于让出保护地的土地或其他资源的使用权而导致贫困或其他困难的当地居民。
　　本课题组报告中的其他许多建议还涉及保护地工作人员建立职业资质标准和全面的技能培训体系、保护地体系的完整的信息服务系统、以及公众信息和参与的重要性。
　　如果按照课题组评估报告第5部分列出的建议采取相应的行动，当可推动中国逐步建立起一个现代的、有效管理的保护地体系，为当地、县、省和国家各个水平提供可持续的利益，并保护生物多样性和生态系统服务功能。要实现这个目标将要求有相当大的政治决断来解决当前的体制带来的惰性以及狭隘的部门利益问题。

1. 引言--保护地的多重角色

1.1 全球经验
　　如今，世界上几乎所有的国家都已意识到：将天然或近天然的区域划作保护地是非常明智的做法，因为它们可以保护物种及其栖息地，维持自然生态过程，以及地理、风景或文化价值。所有已经批准《生物多样性公约》（CBD）的国家都有义务遵守条款8，建立具有代表性的保护地体系。条款7进一步要求各成员国对生物多样性和保护行动（例如建立保护地）进行监测。而条款17则要求各成员国将有关信息在全球范围内共享。在具有国际重要意义的《拉姆萨湿地公约》影响下，《世界遗产公约》和“人与生物圈”项目的签约国承担了更多有关保护地的职责和义务。
　　联合国环境规划署（UNEP）、世界自然保护监督中心（WCMC）与世界自然保护联盟（IUCN）共同汇编了有关全球保护地体系的信息，编订并不断更新《联合国国家公园和保护地名录》。IUCN世界保护地委员会（WCPA）负责在保护地体系方面协助各个国家提高管理、监测和报告水平。目前，全球已经有大于11%的陆地面积被划作各种类型的保护地。IUCN将所有保护地都划分到六个公认的类别之中，对保护地的信息进行了标准化，并发表了划分保护地类别的标准应用指南。（见《中国的保护地》一书中的论文“IUCN保护地类别体系在中国的应用”）
　　2003年9月，南非德班召开的第五届IUCN世界保护地大会上，3000多名与会者（包括近百人的中国代表团）在《德班宣言》中表达了对保护地的关心，并发出了对保护地采取紧急行动的呼吁（见《中国的保护地》一书中的论文“德班倡议”）。他们呼吁建立一个“新范例”--一个全新的、革命性的方法，在更广大范围的保护和发展日程中发挥保护地的作用，这将稳步推进“保护生态系统和可持续利用之间的协调发展”。代表团表达了对较高的自然地和生物多样性丧失速率的关注，以及谈到了在许多地区对保护地具有不可替代和受直接威胁的生物多样性的保护作用认识不足，以至于许多保护地只是纸上谈兵，发展计划也不关注保护地，许多保护地的经费来自当地（特别是贫困地区），而产生的利益未能得到正确的分配。

1.2 保护地的多种功能

　　保护地具有相当广泛的功能。设计合理的保护地体系在建立保护地之初就赋予了它们明确的目标。通常保护地除了主要目标外，还有一系列的辅助目标。以下列出了可能的目标范围：

• 维持对周边和下游地区有价值的生态系统服务功能，提供环境的弹性；例如保护土壤和流域，并影响微气候；
  
• 保护天然环境中的动植物种群，保证它们的自然选择和进化的延续；这里拥有重要的栽培植物和家畜的基因库；因为存在尚未发现的医药、食物以及其它产品资源，保护最大范围的物种是对未来的保障；
  
• 保护这种生态系统的典型代表；
  
• 保护迁徙性物种的重要停留地；
  
• 为那些扩散物种或在一些情况下在其他地区被可持续性捕获的物种，提供安全的繁殖地；
  
• 保护当地文化以及当地文化与自然之间的联系；
  
• 为适合发展的地区提供有价值的生态旅游及经济机会；
  
• 为人们提供审美及具疗养价值的原野去处，使他们能从野外中获得乐趣和启迪；
  
• 保护动植物资源，为当地自然资源的可持续性利用提供机会；
  
• 为提高大众意识与宣传教育提供机会，为生物学探索和研究的继续提供活的实验室；
  
• 保护具有巨大潜在价值的基因资源的源泉。

　　几乎所有的保护地都具有非常重要的生态功能，这些功能与当初建立保护地时的目标大不一样。例如，某个保护地的建立可能是用来保护稀有鹤类的繁殖地，这就是它的主要保护目的。但是，这个保护地可能是一个河流集水区至关重要的水“涵养”地带，因为这些生态系统服务功能，对它的保护可以为地区经济提供比生物保护功能大得多的利益。对保护地更重要的生态系统功能的认识，可以影响到如何管理保护地，可以帮助保护地管理人员联合更强大的行政力量，而不是仅仅依赖自己的这个小小的管理部门。
　　IUCN保护地类别体系（见《中国的保护地》一书中的论文“IUCN保护地类别体系在中国的应用”）列出了适合不同类型的保护地的目标范围，代表了从严格保护区到可持续发展保护地人类不同程度的干预。它强调，属于不同类型保护地都具有同等的重要性，没有哪一种保护地比其它的更优越，它促进了国际对比和评估。

1.3　保护地对于国民经济的经济利益

　　据估计，很多发展中国家环境退化的经济成本相当于国民生产总值（GDP）的4%～8%。20世纪90年代，有67万人（绝大部分在发展中国家）死于严重的气候灾难，其中90%死于与水相关的灾难，例如洪水和旱灾。
　　洪水和干旱对经济和社会带来的影响越来越大，由于人类活动越来越频繁，破坏了生态系统的稳定性和弹性功能（例如，对湿地过度排水，否则湿地可以吸收洪水；过度伐木和森林采伐导致风蚀和水蚀，进而导致滑坡、洪水以及当地气候改变）。在脆弱的牧场上过度放牧或者改造为灌溉农田或牧场是导致土地退化、沙漠化、生物多样性减少和经济机会（创造工作机会和解决脱贫问题）丧失的主要原因。依据世界银行的估计，20世纪80年代，发展中国家每年由于这种生态系统管理不善而导致的直接经济损失相当于国外援助款的总额。同时为预防这种损失而采取的预防、校正和恢复措施，估计每年的花费是损失的25%～50%。
　　在可持续经济发展和解决贫困的国家策略中，建立和有效地管理、维护保护地是重要的预防、纠正和恢复行动。以下框1和表1用中国的例子介绍了保护地所具有的效益和各种利益相关者。

表1 中国四川典型的大熊猫保护区的各种效益和利益相关者分析表

1.4 成本及利益分配

　　一个管理有效的保护地体系虽然对国家来说是无价之宝，而住在保护地附近的居民却往往要为国家或远距离（如下游的城市）的人民所获得的利“付出代价”，包括失去他们自己在保护地内的经济发展机会。有的利益也许非常重要，但利益相关者却位于遥远的地区。利益相关者不仅仅是紧邻的当地社区，因此政府已经制定了一些政策，用对所有人公平原则来均衡各种利益和成本。
　　如果管理和维护得当，保护地可以为当地提供重要的工作和商业机会，例如巡护、其它保护地工作、导游、宾馆及饭店工作，以及在运输、手工艺制作和维修及其它服务行业的工作。这些工作机会对贫困地区尤为重要，因为那里的其他工作机会和收入很少，很难维持日常生活。但是对于人口多的地区，即使生态旅游管理效益好也常不能为这么多人提供足够的生计。
　　随着世界范围保护地数量的增长和经济发展的需要，进一步增加了对土地资源的压力，政府部门要解决如此多地点周围的管理和冲突问题，就显得负担过重。因此政府一直在尝试不断提高当地人民参与保护地管理或合作管理的程度。结果是多样的：很大程度取决于各自保护地特定的环境条件。
　　很多地方尝试了各种财政机制和补贴办法，以便当地能够为其提供给其它地方的利益获得补偿。这在世界保护地范围内已经积累了相当多的经验，发展并革新了资金机制和管理政体，它们共同保障了当地利益相关者能够平等地分享收入和利益。《保护地的筹资机制：保护地管理者指南》（WCPA保护地筹资课题组，2000年）一书中提供了很多这样的案例。当在间接利益形式（例如帮助建立替代生计）和直接用现金补偿利益的形式（例如补偿失去机会）两者之间选择时，事实证明直接支付更有效，这可以减少对保护地造成的压力，同时能让当地居民感到满意。（见《中国的保护地》一书中的论文“为保护地可持续利用向贫苦的利益相关者提供支付”）
　　世界上没有万全之策：保护地的脱贫不能全指望由保护地管理部门负责。脱贫应当从长远和整体的角度寻求发展。

1.5 保护地必须纳入区域经济发展是可行的

　　保护地是重要的，但是如果仅依靠保护地来保护生物多样性和提供生态服务又是不够的。许多对物种和自然生态进程的完整性造成的威胁均来自保护地之外。所以保护需要通过景观途径，将保护地及其管理纳入其周边土地利用和土地利用权的区域经济发展之中。而且许多物种，特别是迁徙物种，要求的活动范围远远超过单独一个保护地的范围，因此对它们的保护还需要在保护地周围或更远的地方进行。良好的规划可以减少下列风险：独立的面积较小的保护地会由于过度开发、生态恶化和人口增长造成物种的丧失，因为小种群可以导致较快的遗传漂变、近亲繁殖、基因库缩小和种群数量灾难（栖息地面积与其所能承载的物种数量有一定的比例）。但是这样的风险可以通过保护地之间或保护地与适宜的栖息地板块之间的走廊，或通过管理栖息地和保护地周围其它保护手段来减少。在一些情况下，在隔离的栖息地板块之间转移动物个体可能是实现远交繁殖的途径。一般来讲异地保护（如圈养繁殖）的风险很高；而就地保护能保持物种在其正常栖息地里的自然选择压力。

2. 中国保护地体系现状

2.1 保护地的类型、数量和分布
　　1956年第一个保护区鼎湖山自然保护区（广东省）建立起来之后，中国一直很积极地建立保护地。从那以后，新的保护地开始慢慢地加入到保护地名单中，到1979年文化大革命以后，保护地数目增长迅速，一直到延续至今（见表2和《中国的保护地》一书中的论文“中国自然保护区管理体制综述”）。到2003年底，中国已建立各种类型、不同级别的保护地达5000余处，占国土面积的18％以上，超过世界水平指标。其中，自然保护区近2000处，风景名胜区800余处，森林公园800余处，地质公园50余处，水利风景区50余处，此外还有自然保护小区、农田保护区等1000余处。略高于全球平均水平。中国大陆有十多个管理部门管理保护地（见图２）。在香港、台湾和澳门有更多的机构和类别，目前未包括在此本报告分析中。
　　部分面积相当大的自然保护区分布在人烟稀少的西藏、新疆和青海，占了大约30%的面积，其它省份保护区平均覆盖率则相当的低（见图1），保护地覆盖面积在西部八个省份的覆盖率约为20%左右，但其它地方覆盖率仅为5%。因此保护地的覆盖率在全国的分布相当不均匀。自然保护区条例对允许在三个管理分区内能进行的人类活动要求非常严格，但是很多自然保护区内却常常有零散的土地利用，严重违反了条例规定。现在很少有数据能够将这15%的覆盖面进行分类，准确地反映现在实际的保护水平。

2.2 立法框架
　　中国已经有一些关于保护地的法规，如《自然保护区条例》、《风景名胜区暂行条例》和《森林公园管理办法》（见《中国的保护地》一书中的论文“中国自然保护区管理体制综述”）。所有的保护区根据1994年颁布的《中华人民共和国自然保护区条例》建立的。此条例只允许一种管理类别，但是保护区时常出于各种各样的保护目的而建立，并由不同级别的政府，从国家到地方（省、自治区、县）管理。保护区被划分为以下三种类型中的一种：野生生物、生态系统或自然遗迹类型，但是大部分保护区所包含的元素多于一种类型。表2显示了每种主要类型的保护区数量。
　　研究发现现行的条例缺乏灵活性，与中国大部分保护地实际情况不吻合。所以全国人大环资委已经建立了几个小组，起草新的《自然保护区法》和修订现有的《风景名胜区暂行条例》。
　　现有的三个管理分区包括：核心区，不允许开发、居住和人为干预，也不允许科学研究；缓冲区，允许进行部分采集、测量、管理和科学研究（根据一般的国际术语定义，这种区域不能算是真正的缓冲区）；实验区，允许进行科学研究、大众宣传教育、旅游甚至饲养稀有或受威胁的物种。有的还有外围保护区（根据一般的国际术语，这才是缓冲区）允许正常的人类活动，但是严格禁止有对保护区有破坏影响的活动。
　　当地政府负责政府部门之间的协调，掌管大部分保护区的常规投资、运转经费预算和工作人员的工资。

2.3 保护地覆盖面存在的空缺
　　保护地课题组用GIS分析方法对中国自然保护区系统的生态系统和物种有效性覆盖效率进行了评估。不过由于缺乏充分的研究数据，风景名胜区和森林公园未包括在分析范围内。所有的自然保护区边界都被数字化到ArcInfo GIS 系统。一些小型的保护区因为缺乏边界数据而用点代表。然后，用将中国的陆地划分为124个生物地理单元，并用总计3 254种脊椎动物的分布（不包括海洋鱼类），对自然保护区的数据层进行叠加和分析。全部的分析结果详见《中国的保护地》一书中的论文“中国自然保护区体系空缺分析”。以下给出了部分主要的研究结果。
　　GIS分析确定了一些区域（包括天山、晋冀山地、青海省东部边界地区、云贵高原东南部、黄土高原和广西北部）的保护地覆盖面相对较低；部分生物地理单元没有保护地覆盖或仅有少量保护地覆盖；部分具有重要生物多样性重要性的生物地理单元保护不够；存在一些受到威胁的物种未受到（或未很好的受到）保护区覆盖，在所有的哺乳动物（560种）、爬行动物（391种）和两栖类动物（287种）中，有48个物种没有任何保护区覆盖。据估计，还有更多的植物根本没有受到保护。海洋性自然保护区已建立起来，但数量相对较少。在山东南部、江苏和浙江省的沿海地区没有一个专门用于保护生活在海洋中野生生物的保护区。
　　总之，现有的保护地体系并不能很好地代表中国生物多样性和生态功能特征。此外，许多独立的保护地之间没有栖息地走廊把它们联系在一起。

图1中国自然保护区体系

图2 中国自然保护区的数量和面积呈年度增长情况

图3 不同部门负责的自然保护区的数量比较

表2：中国的自然保护区类型

[国家环境保护总局自然和生态保护司（SEPA），2002年]

2.4 更广泛的经济发展背景下的保护地
　　保护地体系并没有直接与总体土地利用的政府规划和国家、省、市、县级的发展计划相结合，所以大型发展项目的利益常常凌驾于保护地利益之上。但是，中国全新的“科学发展观”呼吁应该给予保护地更高的地位。
　　国家环境保护总局已开始将一种新方法付诸实践，即规划生态功能保护区，这是相当大的区域，包括居住的、大范围的人类活动，还常常与现有的自然保护区重叠。其目标是为具有重要生物多样性和生态过程的关键生态地带，提供相应的土地利用指南。

2.5 融资机制
　　据总体的保守估计，中国所有的保护地的这些功能的经济价值相当于全国国民生产总值的30%以上。
　　保护地的投资机制有很多种。国家级自然保护区通常从部委得到基础设施建设投资，工资可能由省级政府预算支付，但最大多数情况下，由县级政府预算支付。省级自然保护区得到的投资要小得多，偶尔会得到特定项目的经费，工资和运转经费由省级、地区或县级政府预算提供，常常处于经济利益的考虑，才能使他们愿意为保护地管理提供一些资源。
　　实际上，大部分保护地的资金来自省级和县级政府。例如，累计到1999年，云南省总共投资5800万元来建设保护地。有些省份在这方面的能力远远不如其他省。但是，往往经济比较贫困的省份和县拥有生物多样性比较丰富的天然地区。
　　中央政府每年向国家级自然保护区拨3000万元。这些资金大部分用于基础设施建设。通常每年有大约30个国家级自然保护区（目前总共226个）能够得到该经费。（详见论文15《中国的自然保护地管理体制综述》

3. 现行体系存在的问题

　　中国政府已经认识到保护地带来的好处，因此已经建立了4000多处自然保护地（见第1部分），并制定了广泛的环境立法。但是尽管采取了许多措施，许多保护地的完整性和给国家、地区和当地带来利益的保护地的效率仍然面临着人口增长和经济发展所带来的压力。
修路、采矿、石油开采和提炼、输气管道建设、水坝和水分流以及其它大型基础设施建设项目都是经济发展的重要因素，但是，如果没有很好地规划，它们却可能对生态系统带来严重的破坏。有很多为了这类发展而影响到保护地的例子。
　　过度收获（或以损害生态系统的方式收获）野生动物、树木和其它植物，过度放牧等也会给保护地造成威胁。例如在湿地排水或将湿地转化为农田或水产养殖业；来自工业、居家、农业、水产养殖业的污染、侵蚀、淤积等，过度使用地下及表层水；引入外来物种等。论文10列出了这方面的问题树分析。

3.1 法律框架中存在的缺陷
　　造成这些直接威胁的许多根本原因在于：在现有的政策、立法、法规制度下可以很容易地开展以牺牲长期稳定为代价的具有短期效益的活动。为追求经济高速发展而破坏了生态系统。不同的部门常常孤立地实施自己的计划而没有充分考虑到这些活动对保护地、生物多样性、生态过程或周围群众生活所造成的影响。法律条款含糊和直接犯法也是造成许多这些现象的主要原因。

3.1.1 保护地常常没有土地使用权
　　保护地作为特殊保护的工具和手段，却常常被置于各种土地利用的板块之中，对各种土地使用权的所有者很少或没有制度上的权限规定或施以影响。依据中国宪法，中国所有的陆地和海洋都归国家所有。但是，各个不同的机构、社区和个人可能都拥有各种各样的权力或权利，决定了如何使用土地或利用资源。很多这样的使用权出现了重叠，相互倾轧，经常在保护地边界划定之前就有了其他的使用权所有者。这是很多管理存在局限的一个根源，有时候，也是管理机构和当地社区之间出现利益冲突的根源。
　　在有些欠发展的少数民族地区，社区权利很大，而且传统的土地利用可能在新中国成立之前就已经根深蒂固地建立了起来，尽管未获正式批准。另外，很多农民已经拓展了其农田范围，远远超出了经认证的限制，但是他们已经享受这种待遇很多年了，从未受到任何阻止。例如在勐腊自然保护区（著名的云南西双版纳自然保护区的一部分），自然保护区管理部门不得不在村民武装示威游行威胁下放弃对保护区的管理，还有一些其它的保护区部分也可能从来没有合法地属于保护区管理部门的管辖。

3.1.2 法规无法执行
　　许多保护区的管理人员不得不容忍在保护区内的一些威胁到物种或严重破坏生态功能，以及与保护地地位不相符合的活动。例如胜利油田消耗大量从黄河三角洲自然保护区抽取的水，这与自然管理目标相违背。许多保护地的管理者没有控制保护区内的一些发展活动，甚至有的活动被1994年颁布的《自然保护管理条例》所禁止。许多保护区的边界界定问题也为执法不力创造了条件。例如，在中国就没有一个保护区的实验区里没有人居住、农耕和不可持续的收获资源。

3.1.3 保护地地位常常无法抵制大型基础设施建设项目的影响
　　许多政府部门对保护地内或保护地周边的土地利用和发展有影响，它们有各自不同的任务，但都是为了公众利益。当部门之间存在权限重叠，其目标与保护地目标不一致时，就会给保护地带来实际的问题和困难。例如，“村村通公路”的政策就凌驾于许多保护地的保护目标之上。植树造林政策显然对保护地有利，但是如果种植外来物种和在保护地内形成单一种植林，而不是丰富天然森林的话，又会带来意想不到的不利影响。
　　大型发展项目经常会给保护区带来消极影响。权力大的政府部门常常能够触犯法律而不受法律制裁，造成对环境和保护地破坏。有时，保护地的价值又会重于国家政策。但是即使考虑到策略的国家重要性，采取适当的缓解措施也可以极大地减少对需要保护的保护地价值的影响。当然也有保护区管理部门战胜了发展者的要求，例如利用缓解措施，不过这些手段并不总是有效。例如，在“西气东输”给跨越的几个保护区进行了赔偿，穿过西双版纳勐养保护区的大型高速公路，将一些部位抬高，留出地面让大象通过。格尔木-拉萨铁路被设计为能够让藏羚羊继续迁徙在两个保护地之间；一项是原计划在草海保护区内实施的铁路计划被改址了。但这些只是例外：通常情况是大型基础设施建设项目常常不顾保护地利益而照样开展。例如最近批准的一项建坝工程，将影响到木格错湖（四川贡嘎山风景区的一部分）。环境影响评价（EIA）常常只是用来制定缓解措施，而不是决定是否要开展某项建设项目的手段。
　　现有的法规允许撤消或降低保护区的等级。由于这个原因，权力更大的机构可以在不受惩罚的情况下对保护地造成破坏。例如，新疆卡拉麦里山自然保护区和当地政府之间就保护地内的旅游发展问题发生冲突时，当地政府就将该自然保护区的等级降低到了县级。

3.1.4 僵化的法规阻止了管理方法的革新
　　现行保护地的严格规定本身就是造成管理问题的根源之一。为了保护生物多样性，通常需要排除人类的活动，但并不总是这样。有的物种实际上需要一定的人为活动来帮助建立合适的栖息地，但是这些活动却被现行的法规所禁止。比如，许多地方迁徙的雁类和鹤类需要农田作为冬季摄食点。但在1994年的自然保护区条例中却没有这样的机制来允许这样的。

3.2 经费
　　现有的公共财政提供的经费不足以让保护地体系正常运转，这导致了各种与保护地目标相冲突的违法行为和经济投机。
尽管中央和省级政府提供给保护地建立和管理的经费逐年增长，但是，经费仍远远不够，尤其是运转经费。从全国保护区调查问卷结果来看，经费不足主要包括：工作人员的工资和福利、设备和基础设施的维护与运转费用、差旅、为动物对周边农田的破坏提供补偿、法律起诉、交流、宣传和与当地利益相关者召开会议。总之，国家的保护经费不仅不足，而且没有很好地针对保护目的、未得到很好地利用，而且管理不透明。

3.2.1 缺乏稳定的中央预算拨款
　　中国保护地占国土面积的15%以上，对维持生态系统具有重要作用，是发展的基础。但是中央政府还没有建立单独的财政预算体系来支持保护地体系。多年以前这个问题已经被提出来，但至今仍未得到合理解决。过去几年中，政府对保护地的投资有了重大增长，但是大部分只是一次性，或者用项目投资的方式。

3.2.2 基础设施建设优先于保护地管理
　　保护地获得的主要经费仅仅用于最初的建立，之后，作为公务员继续得到政府支付的工资，但是，用于管理的经费则没有或很少。保护地主管要获得经费进行建设相对比较容易，但是要申请资金进行维护和基本运转则非常困难。
　　大部分经费被用于国家级和具有重要地位的保护区，而体系中的绝大部分保护区却几乎没有什么经费。有许多直接使用价值较低但具有十分重要的生态系统服务和生物保护价值的保护地则正面临着极其困难和缺乏经费的境地。
　　生态系统是动态变化的，物种也会改变它们的活动范围。在现行体系下要获得固定的建设经费比申请运转经费相对要容易得多，但是几年之后要保护的资源不停留在原地的话，这样的投资就是浪费。
　　在加上现在的许多保护区包括一些不适合作为严格保护区的区域，这些又代表了更多的资源浪费，因此基础设施建设并不总是必要。

3.2.3 为了获得运转经费的经济投机对保护地资源带来的破坏
　　保护地可获得的另一个经费来源就是保护地当地使用价值。不是每一个保护地都能得到其为中国社会提供的生态系统服务，以及为中国和世界提供的生物多样性/遗产服务，而应得到的补偿。直接的后果是形成了一种普遍的趋势，即由于经济活动而过度消耗使用价值，但对生态系统服务和保护生物的价值却没有给于足够的重视。保护地管理人员因此大胆地或被迫的违背其判断，通过各种经济行为来寻求经费来源。
　　对自然生态系统的各种人为干预都具有不确定性，对栖息地和物种管理的决策必须建立在综合的、科学的和明确的目标基础之上。然而，要求保护区管理人员自筹运转经费的政策导致了一些对保护地应该保护的价值明显有害的活动。在中国保护区这样的自筹收入的活动包括依赖于造成破坏的基础设施建设，如旅店、动物园和标本采集，种植食用庄稼、森林、芦苇和竹子种植园，养鱼以及其它类型的水产养殖业，尽管这些活动在保护区内是被禁止的。
　　认识到保护区的经济价值是重要的，但是经济活动应该与管理目标协调一致：假设所有保护区都可以通过利用资源增加收入的话就错了。甚至保护基金还以赠款和贷款的形式提供给当地居民来搞创收，这些资助的活动所带来的环境影响并没有受到很好的评估。一些保护和发展综合在一起的项目没有使用环境标准。

3.3 管理标准
　　采用了三种方法来评估管理的有效性：对以前大量的调查、规划和报告进行文献综述；课题组成员的个人观察；对保护地管理人员返回的调查问卷的结果分析。

3.3.1旧式时髦的管理模式
　　中国自然保护地有许多管理实践值得怀疑，例如圈养繁殖、不必要的或破坏性的栖息地人为干预、人工喂养、无计划地燃烧植被、控制食肉动物数量、引入外来物种、强制移民等。许多这些都是50年前欧洲和北美的实践标准，但是现在已经被更生态的途径所取代。管理人员也因此错过了很多机会来开展更有效的活动。
　　保护地的管理领导常常是从当地的公务员等其他职业转为从事保护区管理：没有正式而具体的关于保护地管理工作人员的条件要求。这也许是造成保护地管理中有过多人工干涉方式的原因。
　　不合理的自然保护区管理实践，特别是从野外捕获濒危动物进行圈养繁殖或展示，一部分是因为忽视了生态途径的管理，但是潜在的原因仍然是因为政策框架鼓励保护区的领导为了增加经济收入，满足日常运转需要，而违背保护区目标（参见3.2.3）。

3.3.2 规划不能反映潜在的保护地目标
　　保护地建立在松散的类型体系下，如第2部分所述，导致在进行管理计划制定时，遗漏了其重要功能。
　　国家级规划单位，如林业调查规划设计院等，为保护地制定总体规划，但这些单位缺乏在保护地和野生动植物保护方面有经验的专家。现行的规划批准体系欠缺，不能充分地反映所有的利益相关者，缺乏有效的监督管理系统来监督活动和经费的使用。 3.3.3 在跨国际边境的相互冲突的活动
　　为了充分发挥保护地体系的功能，在一些地方，中国已经与邻国建立了跨国界保护地协调协议，例如在内蒙古东北部与俄罗斯和蒙古，在黑龙江东北部与俄罗斯，在喜马拉雅山与尼泊尔签定了协议。但是也有与这样的努力相矛盾的例子，中国伐木公司在跨边界地区的采伐正在毁掉可能的与缅甸的跨国界保护区。

3.3.4 旅游
　　保护地旅游业的收入水平差异很大，但普遍都很低。一些有游客很多的特例，但是多数情况下，这些地方为吸引游客而发展的展览和娱乐类型对保护地来说并不合适，甚至是破坏性的。常常给野生生物和其它游客带来过多的干扰，如扩音器、游乐园的娱乐活动、交通、过度侧重标本采集、贩卖从保护地内获取的野生动植物或野生动植物纪念品、打鸟等娱乐（在大丰麋鹿国家级自然保护区内有专门的活鸟射击场），或动物关在条件很差的笼中，这些动物通常是从保护地内捕获的。
　　课题组认识到旅游业可以给保护地带来可观的收入，并为周围的边远社区提供经济发展的平台。但是，旅游业以及基础设施都会给环境带来严重损害。许多旅游景点由当地政府开发，旅游部门管理。保护地的工作人员在规划阶段没有充分地参与，很难控制其影响。因此需要合适的旅游业评估和管理指南。
　　中国的旅游多是团体而不是个人计划的。旅游的收入绝大部分是被航空公司，远处的城市中的大旅馆，省级或县级的旅游部门和旅游经营者获得，主要包括交通费、导游费、住宿费和餐饮费。而保护地得到很少的收入，当地社区则基本没有，但是他们却为了创造生态旅游的条件而被迫放弃了经济发展的机会。
　　这样的安排结果造成：a）很难让当地居民相信保护地的经济价值；b）促使保护地管理人员为获得直接的财政收入不惜牺牲长期的保护目标，导致许多如前面所述的不合理发展。

3.3.5 保护地给当地人民带来的压力

　　许多保护地面临着当地贫困社区使用土地等资源所带来的压力。有一些当地人民不能缺少的资源，如鱼、薪柴、建筑木材或者在保护地内和附近放牧。家畜和狗常在保护地内徘徊，对野生动物和植被造成破坏。邻近甚至是重叠的土地利用与保护地管理目标不协调，引发火灾、入侵物种、污染或者其它不利因素进入保护区。相反，许多野生动物又扩散到保护地外，对当地的庄稼或牲口造成破坏。
　　居住在保护地内或附近的居民对资源的利用常常受到严格限制。这也许是当地居民可持续利用资源的长远利益，但是很多这些保护生物多样性和生态服务产生的利益被国家、地区甚至是全球人民享用。因此很多情况下，当地居民不得不被迫支付不能使用保护地资源“机会成本”，却不能得到足够的补偿。
　　一方面中国作为《生物多样性公约》的签约国之一，已经接受了将当地居民纳入保护地行列并平等分享生物多样性带来的利益的观念；另一方面，当地居民仍然被排除在保护地实践之外，甚至被当成是个问题而不是合作的机会。当地居民很少参与保护地的建立或管理，也并没有（有时甚至是故意被排除）参加生态旅游的机会。
　　论文6《至少不造成损害：贫穷与中国的保护地》中，作者 Jeffery McNeely分析了中国农村经济发展对保护地的影响和关系。

4. 前景--走向现代化的中国保护地体系

　　保护地课题组认识到中国在保护地规划和管理方面取得的较大飞跃，在建立国家体系过程中，在保护地的数量、面积、覆盖的完整性、工作人员、资金分配、研究和项目上都取得了很大的进展。中国政府有决心进一步改善这些地方，解决现有的严重威胁和问题，已经启动了对保护地法律体系的评估，并开始制定新的自然保护区法（参见第2部分）。
　　但是尽管有这些巨大的进步，保护地课题组也看到整个保护地体系存在许多不足，从体系到非常具体的方面，并认为除非这些问题得到很快解决，否则在土地和经费上的巨大投资都将被大大浪费，生物多样性的丧失和保护地提供的生态服务（如调节气候、保护水源、控制水土流失、保护生物多样性和基因资源以及获得旅游收入）的减少将继续，中国将损失很多亿美元的潜在收入和社会效益。
课题组编写了进一步采取行动和方法的建议，以及支持这些建议的专题论文和补充文件。
　　课题组认为保护地体系应该全面代表中国的野生物种、栖息地和生态系统，包括基于广泛管理目标的类别和分区，从严格保护区到具有相关保护约束的多种用途的区域。这应该是一个提供各种效益包括生物多样性保护、生态服务、休闲娱乐和教育的体系。保护地可以仍然由这目前十几个部门进行管理，但应该有一个联合的数据库来概括每个保护地的状况、面积、目标、管理类别和分区，使用统一的管理有效性报告标准。
　　一个新的框架性的《保护地法》将建立起有法律效力的保护地管理类别，正在制定的自然保护区法和其它的法规将更加详细的划定各种保护地的类别及其相关的内外管理分区。各政府部门，包括农业、林业、水利、海洋、矿产、交通、建设及其它发展部门的立法修订，以及支持《环境影响评价法》的条例都需要充分考虑到保护地。
　　体系规划应当建立在所有部门提供数据的基础上，确定具有代表性的物种、栖息地或区域目标，提供各种功能，与保护地外采取的保护措施联系在一起，以维持连通性，减轻对保护区内的影响。
　　保护地应全面考虑所有的地区和流域发展规划，纳入到区域发展和强大的重要发展部门间的联盟（见下框2中的相关部门），这将一方面提高保护地的效益，另一方面将控制未经环境影响评估的经济发展活动所造成的破坏。这样的一个受益于保护地提供的服务的部门和其它组织的联盟，将会保证保护地的发展整合到区域发展中，并通过合作和协作获得有力的国家项目的支持。

　　建立跨部门机制可以解决部门之间在保护地活动上的冲突，实现保护地的多种功能纳入到发展计划之中。单立项目应进行严格的环境影响评价分析，进一步强调区域发展在规划一开始就应系统的考虑环境影响评估。执法要得力，应当追究在执法时存在失误的政府官员的责任。
　　所有的保护地管理部门都应当执行上级批准的保护地管理计划，全盘考虑保护地内或周边人民的生活。省级监督机构需要评估计划和实施结果。应该特别关心因放弃利用土地和其它资源而导致贫困或其它困难的当地居民。所有对当地居民生计造成影响的管理决策有必须充分地考虑当地居民。
　　这个体系应该有一个多样化的公共财政机制，促使保护地生态或其他服务功能的远近受益地区，包括全球、国家、地区和当地水平对保护地提供偿付，并使保护地能够通过分发特许经营权和旅游经营效益中获得直接的现金收入。
　　保护地管理应当建立职业化的事业结构，在政策上作为一种职业，具有自己的标准和行为规范，建立各个职位的资质要求，以及岗前培训和在职培训体系（见下框2）。允许工作人员在不同保护区之间流动，并限制各种职位的任职期限。同时也应当注重对保护地体系之外的政府官员的培训。特别要提高他们在生态原则、物种分类、交流技能、教育、解决冲突、项目申请、与其它部门和保护地的关系网等方面的能力，这些以前没有被纳入保护地工作人员的培训内容。
　　公众对保护地知识的增加和更多的参与到保护地管理中，将为保护地管理局提供一个更容易的管理环境，将有更加开放的有关影响保护地的经济发展规划的信息通道。

5. 建议

5.1. 制订一个先进的关于保护地的综合性法律框架，该法律框架应该体现保护地应该达到的全方位的目标
　　课题组认为必须有一个更新更广的保护地类别体系，也已经探讨了各种各样的途径以形成新的法律和框架来修订现存的法律的各种有利或不利因素。新法律应当是综合性的，或者针对每一种保护地类型制定一个详细的条例，或者作为一个框架，为相关主管部门制定的具体辅助法规提供参考。前一种途径可以使这些条例更有力，后一种途径可以为根据具体的当地条件和定期修订，而不用再修改法律本身提供灵活的条件。
　　课题组提出了以下三种选择：
　　选择1：为每一种保护地类型制定各自的法律；
　　选择2：扩展目前的自然保护区法的起草工作，使其包括其它或新的类型的保护地；
　　选择3：制定一个广泛的框架性《保护地法》，在这个框架性法中制定更多更具体的范例（包括正在制定的《自然保护区法》）。

　　课题组极力推荐第3种选择，有关立法和安全保障的具体建议总结如下。详细内容请见论文7《关于建立保护地法的建议》和论文1《IUCN保护地类别体系在中国的应用》。

5.1.1 关于法律框架和类别的主要建议
　　（1） 保证现在正在开展的全国人大组织制定的《自然保护区法》遵循以下关于制定一个框架性的《保护地法》的原则
　　（2） 解决当地社区对土地和自然资源的权属的法律问题。
　　（3） 明确每种保护地类别的具体管理目标，用一套保护地类别体系来满足各种管理目标的需要，从严格的保护区到可以持续利用的区域。为此，可参考1994年出版的《IUCN保护地管理类别指南》，建立和改善现有的中国保护地类别。
　　（4） 法律应当明确不同保护地管理部门的责任，包括经费机制、提交和通过计划的程序、监督和控制机制、标准化报告的要求、监测和信息共享及保护地工作人员的能力发展和职业结构。
　　（5） 法律应当解决管辖范围的冲突问题，允许保护地管理人员拥有足够的决策权力，并在当地的决策制定实体中有一定的席位。
　　（6） 建立对每种类别的每一个保护地的管理要求，要求在自建立之日起就明确描述其管理目标，并为实现这些目标，制定管理规划和内部分区。
　　（7） 将修订后的保护地类别体系纳入综合性的保护地框架法中。
　　（8） 制定详细的实施条例，以实现保护地既定的管理目标，限定不同管理分区（如果需要而且适当的话）内允许或禁止的活动内容，以便可以实施具体的功能（包括科学研究）。
　　（9） 实施条例应当考虑当地社区利用的资源，允许与保护地特定类别和管理目标一致的可持续利用。
　　（10）制定一条法律规定，允许建立由社区管理的与相应适合的管理目标一致的保护地。
　　（11）如果保护地被划分为不同的管理区域，如果适合，并在与管理目标一致的情况下，可以提供能允许当地社区使用资源的区域。
　　（12）严格禁止和杜绝与特定的保护地管理目标相冲突，以创收为目的的商业行为。
　　（13）建立并应用一套广泛的保护地类别体系，使保护规划能够在景观/生物地理尺度上，在省、市、县政府的总体规划框架以及国家保护地体系总体规划框架内制定。
　　（14）根据新的类别体系，重新评估所有保护地的管理目标，依据当地的实际情况和建立的目标，将他们划入合适的相应类别中。不过这样做的过程中，要坚决杜绝以牟利为目的而故意降低保护地的地位。
　　（15）开展广泛的信息交流和宣传教育，策略性地提高大家对“保护地”这个包含各类保护地类型的概括性术语的认识，增进大家对以管理目标为基础的类别体系的了解。
　　（16）成功地实施本报告提出的建议，不能仅靠一部法律：有必要修订相关的其它法律，使它们能与保护地相关内容一致。正在制定中的新法律，如《黄河法》，也必须从一开始就考虑到保护地。建议尽快对需要做的法律修改进行评估，且应当使新的保护地框架法在没有冲突与含糊的情况下发挥作用。
　　（17）论文1详细讨论和列出了中国保护地的以管理目标为基础的类别。表3例出了建议使用的类别。

表 3 建议使用的中国保护地类别体系

5.1.2 有关安全保障的具体建议

　　在新的《中国环境影响评价法》（和将来的《保护地法》下），应当建立具体的条例规定来控制保护地的管理，有效保障保护地不受到发展项目的影响（见下框4和5）。但是，这些实现保障需要有技术指导和对影响保护地工程的监督。一些保护地外甚至距离很远的地方的项目，仍可能对保护地造成很大的影响。虽有好的法律，但实施不力是这个环节中长期存在的问题，因此也需要能力建设和提高执法力度。
　　（1） 建议完全独立地对建立保护地的申请和随后的保护地总体计划、管理计划及其实施（特别注重结果）进行评估。保护地运转情况的审计应当基于已出版的指标和标准，例如，IUCN现在正在起草的《IUCN保护地类别管理体系应用的可持续森林管理的地区标准和指标》

　　（2） 环境影响评价的运用，要求进一步建立战略性的环境评价的基础。目前正在开展的条例制订要充分考虑到保护地。
　　（3） 任何可能对保护地造成影响的基础设施建设，在规划的早期阶段就需要进行全面的环境影响评价（EIA）（正如现在的法律要求）。这包括那些离保护地有一定距离的项目，如下游水利工程会提高水位淹没保护地的一些地方，或者导致居民再次迁入保护地及邻近地区。战略性的环境影响评价和区域发展计划必须要充分考虑到保护地。
　　（4） 发展计划在被通过之后，需要对这些项目进行独立监督，保证缓解措施得以实施，资金按计划使用，没有未预料到的环境破坏。
　　（5） 国家环保总局的官员应提高对保护地内环境影响评价过程的监督。
　　（6） 应将环境影响评价的要求纳入《保护地法》中。任何在自然保护区或其他严格要求保护地中的建设项目均应经过环境影响评价。这也包括自然保护区设计的保护项目，如发展旅游、重引入项目或防火。应考虑其它的设计，如果没有其他的方法，这需要考虑缓解措施。
　　（7） 不允许保护地保留门票和生态旅游的收入（如销售、餐饮、住宿等），但需要建立一种体制，既能让当地社区提供生态旅游服务，又能让保护地保留对发展项目（即使是那些被当地政府推动的）的有力的控制权，以保证发展与保护地管理目标一致。

5.2 规划一个新的综合的保护地体系，并建立高层次的多部门协调机制来支持这个新体系
　　课题组建议中国改善保护地体系。当建立新的保护地和走廊，或在改变现有保护地地位、类别、分区和边界时，应与土地覆盖、土地利用、未来发展计划、财政可行性和各级政府的参与联系起来。这样的保护地体系应融入国家、省（市）或县的总体发展规划中。这将节约资源、缓解管理问题和矛盾，明确土地权属，最大的发挥保护地的效益。

　　具体建议如下：

5.2.1 建立和支持对现有的保护地体系的进行综合的空缺分析
　　这不仅仅是对被覆盖的物种和生态系统的评估，同时也要对提供的生态服务和保护地的其它价值，如研究、教育、旅游，以及面对预计的未来发展的长期抵御能力、气候变化和被保护地保护起来的生态系统和物种之间的连通性程度等。要完成这个任务，就必须扩大现有的空缺分析，确保考虑到除两维空间外的海拔高度的覆盖。所有现在的保护地都应被纳入此分析中，除自然保护区外，还应包括森林公园、风景名胜区和禁猎区等。

5.2.2 用更具战略性和系统化的方式制定一个保护地网络的系统规划
　　这包括确定新的保护地，修改现有保护地的地位、类别、分区或分界。这将包括走廊（重要景观的管理标准），考虑到土地覆盖、土地利用、未来发展计划和与各级政府的参与。

5.2.3 将保护地体系计划纳入国家、省（市）、县政府的“五年规划”中
　　通过这样的整合，保护地的需求有可能能够成为主流，获得必要的预算和行政支持。

5.2.4 建立一个高层次的跨部门协调机制，保证保护地与总体土地利用发展计划一体化；协调平行的部门之间的关系，监督保护地的有效性
　　这个联盟可以仿照前国务院环境委员会（1998年解散）的模式，并做适当调整。国合会其他的课题组也建立一个类似的委员会。几个课题组的联合建议建立一个国务院直属的环境和资源委员会。之下可以建立分委员会来负责不同的主题，如保护地、水资源、流域和能源等。保护地分会的任务可以包括：

1. 在国家可持续发展的前提下制订动态的保护地的策略、立法和优先行动，并监督执行；
   
2. 协调主管部门的之间关系；
   
3. 具有同意和否决对保护地有直接和间接影响的发展项目的权利；
   
4. 在保护与发展出现冲突时，与发展部门协商提出解决问题的综合途径；
   
5. 建立保护地管理计划及其实施有效性评估的标准和程序；
   
6. 建立定期有效的自上而下和自下而上的定期信息交流和反馈的平台；
   
7. 向公众公示保护地管理部门执法和实施保护行动的成效。

委员会应当做到：
1. 与国家环保总局联合，但前提是国家环保总局放弃对具体保护地的直接管理，避免引起利益冲突；
2. 委员会成员应体现权威、专业和社会参与，包括：
　1） 至少有一个部级以上的高级政府官员；
　2） 相关各部门的主管领导, 这些部门有：
　　·国家环保总局；
　　·国土资源部；
　　·水利部；
　　·能源部 ；
　　·农业部（包括渔业、蓄牧业和其它农业土地管理部门）；
　　·林业局；
　　·海洋局；
　　·旅游局；
　　·卫生部；
　　·中医药管理局；
　　·文化、建设、教育部门；
　　·立法及执法部门；
　　·国防部；
　3） 自然和社会科学、法律、经济和管理方面的专家；
　4） 民间环保组织代表；
　5） 社区代表。

5.3 确保保护地周边群众受益而不是受损
　　大多数生物多样性丰富的地区是边远落后地区，贫困是他们的最主要问题。因此，建立和管理保护地，必须要考虑到资源管理和农民需求之间的许多关系。保护地管理者制定的所有决定都必须考虑到保护地的社会经济背景，编制保护地管理计划也应当征求利益相关者的意见和特别考虑到当地人民的收入来源。保护地收入的一部分，例如门票，应当返回给当地居民，作为他们按照保护地管理目标管理的土地的一种报酬。（详见论文6《至少不造成损害：贫穷与中国的保护地》）
　　保护地在缓解贫困方面的作用应当根据环境条件而定：如上所述，世界上没有万能的或是全世界通用的解决方法，保护地管理人员不能离开当地政府而单独行动。如果保护地的政策和措施得当，保护地可以在农村地区贫困缓解的问题上发挥作用。允许使用保护地内的资源来缓解当地压力只是手段之一。保护地可以通过聘用，参与生态旅游等途径来帮助当地社区。但是必须明确的是，必须建立更广泛的联盟，必须将其它部门和项目的资源也考虑进来，帮助这些优先保护的地区解决贫困问题。（参见论文8《周边地区管理规划实践》Marlon ten Hoonte et al）
　　中国日益增加的保护地有很多缓解贫困和发展地方经济的活动，也就有许多允许有控制地利用保护地内资源的措施。如果要通过允许利用自然资源获得更多的收入来缓解贫困，可能增加对保护地内被保护资源不可持续的压力。明智的选择是让资源的保护和经济的发展相互促进，而非相互对立。
　　建议所有的脱贫计划项目应当考虑到其对保护地的影响。例如，鼓励农民放牧山羊会无意间与保护地内恢复森林的努力相冲突。养鱼业也会引入外来物种和引起富营养化，以及过度收获食用物种。
　　农村雇佣形式 不同的雇佣农民的方式对保护地的影响是有差异的，其中有些，如开垦新耕地、收获野生动植物等，非常具有毁灭性。其他的一些形式或者不好不坏，或者能积极支持如旅游业这样的保护地目标。也许当地居民获得财政支持在保护区外建立适宜的基础设施。许多旅游者非常乐意有机会在有当地建筑特色（特别是少数民族地区）的小旅馆里过夜。但这些旅游者也期望有适当的卫生条件和健康的居住条件。其他人可以作向导、行李搬运工，或者保护地工作人员。建立任何形式的替代生计很重要的是需要：a）充分评价对环境的影响；b）针对那些放弃资源利用的人们。常常需要制定这样的方案，以保证附近的居民可以受益，资源也不会无效的被分配给那些没有因建立保护地而放弃任何权利的人。
　　直接补偿 在对保护生物多样性非常重要的森林或者动植物栖息地，对失去了工作的农村居民进行直接补偿，或者支付诸如碳固定、流域保护、花粉媒介保护等功能的费用，等等这些措施，正在世界各地实施。课题组建议应该进一步探索那些可能适合中国不同地方情况的方案。
　　鼓励移民 从边远地区移民到经济条件更优越的地区是中国常用的建立保护地和减少保护地人口的方法。然而像所有其他解决人民与保护之间冲突的方法一样，这样的项目也需要谨慎地设计，包括移民之前得到人民的同意，移民补偿计划的认真监督，及考虑到他们对前往地区的生态影响。人口压力是如此之大，除非土地权属得到明确解决（见5.1），一群移民的迁出，可能接着的是另外一群同样数量的移民迁入。课题组建议需要谨慎地研究农业人口的迁移的趋势，中国在加入世界贸易组织之后，应该在这个领域做一些贡献。
　　共管 共管特别适合于有人居住的保护地（新的保护地体系中将有大量的这类保护地），当保护需要并不是最重要，允许其它与当地保护需要一致的活动时，例如采集天然产品，钓鱼、交通、生态旅游或农业生产活动。可以与当地居民协商，达成协议，包括保护合同和缓解协议，来实施保护活动，或者放弃对重要资源的利用权力而获得补偿。中国有部分这样的实验，但还没有真正的共管例子。

5.4 建立一个与生态系统服务功能紧密挂钩的多样化资金支持机制
　　中央政府应增加保护地方面的投资，特别是增加在保护地管理机