野生动植物贸易与法制
世界贸易组织虾类/海龟案
德波拉·克卢斯
(海洋保护中心 自然保护高级科学家)
1998年4月，设在瑞士日内瓦的世界贸易组织（WTO）一个专门委员会发现，美国提出，进口使用安装海龟驱赶装置（TEDs）的拖网捕捉的虾，粗暴地违背了WTO的自由贸易规则。海龟的保护怎么会成为世界贸易组织的纠纷问题呢？某些历史可能有助于讲清楚这个问题。
早在1979年华盛顿特区召开的世界海龟保护大会上，已经鉴定全世界许多国家在捕虾拖网内溺死海龟是海龟死亡的主要原因，并已试验过多种海龟驱赶装置以解决这个问题。但是，多年来鼓励自愿使用TEDs的努力莫名其妙地没有成功。其后，在1989年，由于科学和环保组织，尤其是海洋动物保护中心（CMC）以及绿色和平组织和环境防护基金，经过7年多的努力奋斗，终于成功地能在捕虾拖网上强迫安装TEDs。从1989年以来，美国的有关条例屡经扩展和改善（例如，在现在某些海域比目鱼鱼群底部拖网，必须安装TEDs），但美国从未曾从其基本的捕虾立场前提上撤回：当保护大多数的海龟不至于在拖网内溺毙时，安装TEDs是对捕虾并无实质性妨碍的有效捕虾方式。
在认识到海龟的迁移本性以及美国巨大的虾市场施加于“美国”和“其它”海龟种群的威胁，美国的自然保护组织也开始向其它国家的有关科学家和自然保护拥护者提供有关使用TEDs及其好处的信息。与此同时，美国虾业代表则关注从那些捕虾时不安装TEDs的国家进口的虾，可能由于较为价廉但具不公正利润而对美国出售使用带TEDs捕虾的赚钱市场构成威胁。因而，在1989年11月，美国国会，在获得国会环保集团和工业集团奇妙的联盟的支持下通过了一条对商业部年度拨款委员会的追加条款（《国际公法》101～162条，609款）。该条款规定由总统与其它国家启动双边和多边的协议以保护海龟和禁止进口虾及其产品。“这些虾及其产品是使用对海龟这样的物种有负面影响之商业捕鱼技术而获得的”。国会为协议参与国提供了在禁令实施前可有3年时间的限度，以便使那些国家调整他们的捕虾业来符合美国的标准。
在美国国务院开始实施该法律时，采用了狭义的解释，该法律仅应用于广泛的加勒比海国家和西大西洋国家。此种解释遭到美国环保和渔业工业双方以及法律人士的强烈反对。最后，国务院同意将应用该法律的范围扩展到加勒比海国家范围以外的国家，但又没有规定具体的时间表。因此，并没有产生对禁运的威胁。某些为地球岛屿研究所领导的环保组织和工业集团提出了挑战该法律解释的诉讼。其时，美国国务院也进入了与墨西哥及其它美洲国家之间的讨论，最后发展为《国际维护和保护海龟全美洲公约》。
与此同时，许多国家也在经济全球性意义方面协商管理贸易的新规则。到了1994年，这些国家结束了作为关贸总协定（GATT）下一阶段的世界贸易组织（WTO）框架工作，前瞻国际贸易问题并调解国家集团者间的争论。为了缓和环保集团的关注，WTO序言中特别提到：“……可持续性发展目标，谋求维护并保存环境，提高使各集团各自的需求得以协调一致的方法……”WTO并保留了GATT条款(Article)
XX. 该条款列出有：覆盖范围（b）“为保护动物生命和健康所必需”或覆盖范围（g），与“可耗尽自然资源的保护”有关的范围。此外，还建立了“环境贸易”委员会（Committee
on Trade in Environment）。
不久，这些并行的各种势力范围圈子就产生了彼此间直接的矛盾。在1995年末，美国国际贸易法庭作出有利于环保集团和捕虾工业集团的决议（非正式判决），609款的引用，可扩展到加勒比海以外的国家。美国国务院勉强承认了这一决议，但要求有一整年的实施宽限。这一点被法庭驳回，1995年12月，法庭并要求国务院“在1996年5月1日以前禁止（从那些虾的捕捞可能加害于海龟的国家)进口虾及虾产品”。为此，美国国务院于1996年4月30日“指证”36个国家在捕虾时必须安装TEDs，在不伤害海龟的情况下捕捞（例如人工捕捞或只捕捞冷水水域的虾）。所有其它国家有效地禁止了向美国出口不受约束捕获的虾。法庭也防止美国国务院使用按船载每批检验手续检验进口的虾，因为，环保集团认为，这样的手续，对于那些其国内本来就有比得上美国（海龟保护计划）的海龟保护计划（规定安装TEDs捕虾）的虾出口国，反而不知不觉地起了破坏作用（后面尚有讨论）。
不久，印度，巴基斯坦，泰国和马来西亚等国依照WTO辩论步骤，提出了对美国的申诉。(有趣的是，泰国需要TEDs，而且泰国的虾并不属被禁运之列，但泰国却选择投入申诉辩论，诉美国粗暴地损害了泰国在其本国水域决定如何捕虾的自主权。1996年4月，WTO成立了针对美国的3国专门辩论小组。
接着在因特网上传来的、以及其它地方传来的评论，认为有些人可能想利用这一案件来讨论北-南问题，即发达国家对发展中国家间问题，等等。这类问题的辩论可能是正当的，然而，在这里，比这大得多的问题是：综合起来说，我们是否允许多边自由贸易目标实际上取消了所有针对这种贸易加在环境和社会的冲击而做的考虑呢？做为有这种考虑的人们之一，我认为全球性自由贸易不应当在丧失全球自然资源的情况下到来，无论是危及海龟，或者是危及其它自然资源。
这一争论的症结在于两个问题：
1 当两个国家进入国际贸易之时，任何一方在将自己的自主权强加于另外一方国家方面，能走多远呢？读者可能问，美国有什么权利去告诉另外的国家应该如何管理捕虾业和海龟呢？然而，海龟要洄游迁移，只有极其少数物种一生才在单一的一个国家领域内度过。有什么国家应该有不受拘束的权力来容许其拖网船溺毙其实它们的生活只有一小部份占用那个国家的水域的海龟呢？
国家具有可保护在其水域内的同海龟一样的海洋动物的权力，是怎么一回事？而且，美国不应该拥有自主权来决定，是否美国市场必须接受在毁灭海龟种群状态下的产品吗？事实上，《国际公法》第609款并不存在歧视性质，即对进口虾所提的要求，与对在美国水域捕获的虾的要求，并无差别；没有对外国虾的进口税或其它歧视性苛税，而且虾生产国仍然在其它地方自由出售它们的虾。
2 在WTO这样的自由贸易组织协定的规则范围内，一个国家能面对其货物是用伤害野生动物的方法而获得的市场而保护自然资源和市场吗？读者可能会记起几年前关于金枪鱼/海豚问题的争论，在那次争论中，美国违反了GATT。GATT关于金枪鱼/海豚的决议也坚持，美国不能歧视已制成的状态下的货物，即：即使那些货物是在破坏环境的状态下生产制成的，对之也不能歧视。然而，这两宗案件之间，有重要的差别。首先，在金枪鱼/海豚案件中，海豚并不是濒危（endangered）动物或受威胁（threatened）动物。而海龟在一些多边条约中被认为是受威胁动物或濒危动物。所有WTO的虾/海龟辩论小组都认可这一点。例如,野生动物区系及野生植物区系濒危物种国际贸易会议（CITES）。此外，GATT缺乏目标，不像WTO那样在序言中“谋求维护并保存环境”，在GATT内，也不像在WTO内那样设有咨询科学专家的辩论小组。由WTO组织从全球各地邀聘的5位专家评议小组就海龟/虾案件开会，发现1)
海龟既是受威胁动物，又是濒危动物，都属共有资源；2) 拖网捕虾是海龟濒危死亡的显著原因；3) 在适当安装并适当使用的情况下，TEDs是减轻海龟死亡威胁的有效手段。可是，WTO辩论小组并未以这个科学决议为基础，而是判定美国法律是“不公正的或独断专横的歧视”，因为它“暗地里挖了多边贸易系统的墙脚”。
的确，在1996年10月，在多次附加文件和口头辩论之后，一个WTO受理上诉部门在过去决议的敏感部分方面翻了案，指出，《国家公法》第609款对GATT条款XX(g)说来，虽然还是合法的，却仍然坚持，美国已经将法律应用于“……构成独断专横和不认为是公正的歧视……”，而实际上，同样置对海龟保护短期内即会有后果于不顾。
同时，在1998年6月，美国上诉法院巡回法庭撤消了美国国际贸易法庭早先的规定，重开国务院之门。在进口虾方面，还是依靠按船载每批检验手续进行检验，而不是依靠国家立法保护海龟。到了8月，虽然问题的诉讼尚在继续中，国务院仍然在这一形势下修订了进口虾的规定。按船载每批检验手续中，增加了两点内容：1)
在捕虾作业任务重的区域内，甚至少数不安装TEDs的拖网船也能溺死相当数量的海龟，实际上不自觉地破坏了使用TEDs捕虾的努力，并且严重威胁了海龟种群；2)
实际上不可能核实许多国家发出的检验证的可靠性，在那些国家内，官员收入很少，而且要保证向美国市场出口的压力又很大。再以后，到了10月份，WTO受理上诉部门首脑重申《国际公法》第609款的合法性，该款规定要求国家级检验计划，而非个别的、按船载每批检验手续进行检验。
这就是我们怎么来到此地开会，我们下一步该干什么？WTO首脑不能推翻美国法律。WTO规定并不要求美国接受这些首脑们的无TEDs捕虾做法。美国环保集团曾经害怕“四月规定”可能导致因更新的政治压力，削弱或撤消美国对安装TEDs的要求。然而，到了10月份，看来，为美国再检验《国际公法》609款如何得到执行，开了绿灯，谋求在较公开、公平的状态下应用该条款。在这种情况下，美国就能在同意WTO的规则的同时，推动海龟的保护。目前，一个范围广及从国际环保法律中心及消费者权益委员会到美国海洋动物保护中心及拯救溺水者协会的多方面联盟已在敦促国务院抓紧进行此事。他们向国务院提出了几个在实施《国际公法》第609款时能更加公平的建议，在WTO方面，仍然呼吁环保的改革。这些联盟的组织也在催促政府结束按船载每批检验手续，并回到国家级检验计划。
最后，遍及西半球的保护海龟拥护者应当催促他们的政府批准和执行《国际维护和保护海龟全美洲公约》发布的栖息地保护以及从捕鱼业和其它原因造成的对海龟的威胁问题文件。克林顿总统最近已将《国际维护和保护海龟全美洲公约》移交美国参议院促其批准。同样，在印度洋区域，有了一个保护海龟的多边协议。这样的一个多边协议或许可在已有的红头文件《迁徙物种波恩公约》下得到促进。在所有海域都应实施类似的努力。
(黄季芳译自Marine
Turtle Newsletter
No.83 1/99：1～3)
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