IUCN
50周年庆典学术研讨会专题报告——消费
补贴政策改革：
努力减少有害环境方面的活动支出以保护环境
——Ronald
Steenblik 法国，巴黎
 前
言
“生物多样性大会财政方面的刺激以实现其在保护生物多样性，可持续性利用生物资源和在利用基础上利益的公平分配。然而政府每年用于对农业、能源、林业、渔业、采矿业和交通运输业等部门补贴的经费达数10亿美元，其中许多部门的生产活动是在威胁和破坏着生物多样性。显然，改革这些负效应的财政补贴是改善提高生物多样性的有效途径。”
关于补贴的IUCN网页前言
目前，环保人士已普遍接受这一看法，即用于能源生产和消费、交通运输、农业、渔业及其它的自然资源为基础的产业的财政补贴趋向于削弱环保目的。这不是最新发现，多年来，经济学家一直在讨论用明显的环境外差因素支持产业发展的后果。现在，这看法实际上已被国内和国际上环保非政府组织所采纳，并成为其工作计划中完整的部分。过去由财政部和贸易经济学家所单独追求的财政补贴改革已成为绿色运动的重要原因。
事实上，在过去的3年中，每一个主要的国际环保非政府组织都发起过针对有害性财政补贴的主要研究；主要包括同地球委员会、绿色和平组织、国际可持续发展机构、全球监测机构和世界自然基金组织发表或提交给他们的研究成果，一些最初的研究主要是根据一些主要的政府间组织的工作所做。但是，逐渐地非政府组织越来越多的公布了有价值的数据和分析结果，更多的研究正在进行中，例如，地球委员会的研究将进入第二阶段，这一阶段的目的是更多的观注财政补贴对生物多样性的影响，这由这次论坛发起者国际自然保护联盟资助。
绿色运动的决议，把其重点转移到财政补贴改革的原因上只是一个好现象，尽管环保非政府组织的人力和财力有限，会影响到他们在这场争论中能起多大作用。他们最近的研究和公报有助于人们密切关注这一问题。但是，为了有效，非政府组织必须有长远目标，多边财政补贴改革并不是仅仅让政府把一种可爱的海洋哺乳动物列于濒危动物保护名单上那么简单，这需要安排经济上的论证，理解政治步骤压力（特别是社会压力和长期性，更重要的是要有耐心。正如越来越多听到的——最近在大卫·罗德曼的《国家自然财富》一书中所说——补贴改革应是重新设计政府财政政策中更艰巨的一部分。很明显，这不可能在短期内取得成功。
本文突出的目的是：强调坚持政府对有害性财政补贴的改革的重要性，鼓励保护组织进一步发展以达到在此问题上发言的权威性。作为序言，文章谈到了由补贴产生的低效率，特别是对大环境和生物多样性的不良后果；文章然后谈论了当前由于控制基于自然资源部门补贴的多边机制，以及今后应加强研究的领域，当前大部分的机制反映了试图处理补贴的贸易和预算的作用。总的说来，这些控制措施的综合运用预期能够减少甚至消除因政策性鼓励而产生的不良结果，如广泛开荒、过度捕捞、和燃烧废油料。但是通常政府在如何理解这些控制措施时抱有相当谨慎的态度。国家间在补贴方面的大的差异会在其对特定生态系统的作用上有重要影响。正是基于这种联系的考虑，本文建议，文明社会，特别是环保非政府组织能够对补贴改革作出最重要的贡献。
补贴及其作用
在日常生活中，人们几乎对公共金融和经济学中没有一个名词象对税收和补贴这样熟悉、敏感。每个普通人都能轻易地给它下一个定义：他给政府上交的是税收，他得到的是其应得的，每个人都享受补贴。在18、19世纪，经济学家讨论的补贴（津贴），人们通常想到的是政府给予的，特别是用于鼓励出口。近年来，补贴已成为人们用于给个人、公司或部门任何优惠。法律对补贴的定义赋予这个词更多的含义，但是对文章第一部分而言，一个简单的补贴定义就足够了：补贴是当公共资金用于私有目的，这部分公共资金不仅来自纳税人，也来自消费者和生产者，如贸易壁垒的结果。
静态效果
尽管在经济学家内部对补贴的精确定义并不一致，其中，具有弹性的补贴、补贴形式、附于补贴上的条款以及它们如何与其他政策相互作用是最重要的。在最初，补贴实现再分配目的，或有助于纠正市场失灵，但是，用于促进某些待业的补贴——本文重点——也可以把资源从有效向无效应用分流，干扰价格信号，以致降低分配效率。
补贴对分配效率的影响很容易理解，这里不再深述。但是，对收入和财富的分配作用人们理解较少，这些作用有助于解释补贴存在的长久性，而且具有讽刺意味的是，这同样成为要求进行补贴改革的论据。尽管政府被要求给予特定团体补贴以获利——更确切地说是让选民得利——但政府并不愿意使用这种以直接收支方式的透明作法来实现其目的，因此生产活动交易获得补贴。
但是，补贴分配的结果往往与政策制定者愿望相反。许多国家对农业或渔民补贴，目的是保护这些小生产者。然而，在制定政策上，投入与产出相关的补贴往往有助于大的生产团体，即使更直接的补贴分配方式也常常被扭曲。例如，最近环境工作组把美国政府在1985～1994年间用于农民的补贴全部加起来（1995年前，自由耕地法案已通过），发现仅占2%的受助者就占了这补贴总数的25%强，研究其它国家的农业支持计划发现普遍规律是80∶20即80%的资助流向20%的受助者。
直接的预算资金收支至少有一种高转移效率的好处：用于这些项目的政府拔款的大部分注入了所希望的受助人——至少在最初是如此。相比较而言，对产品或投入的补贴经常以未预料或未曾想到的方式流向其它方面。例如：对用于维持农产品市场价格的政策的研究表明，只有20%的总支出用于目标团体，其余部分在投资者，投资计划管理者，甚至弄虚作假者中分配。
动态效果
但是经过一段时间，即使这小部分最终流向目标团体的资金也会通过租金资本化浪费而导致生产缺乏弹性。这一点David
Ricardo在170年前就提出过，因此，补贴的收益是暂时的，主要是有益于那些可以利用新规划的人，后来者需在土地、捕捞许可、采矿权上付出更高的费用。总之，正如经济学家David
Frecman曾批评的：“政府什么也没有给。”
政府在补贴方面的方针政策总是用来为一定（明显的公共）目的服务——再分配财富，维持收入水平，促进特定地区或产业发展，取悦于选民；但是，如果这么多的扶持性政策如此无效，不能实现后来的目的，那么这些政策还有什么必要长久存在下去呢？
改革补贴制度的障碍与人们长期对政府在某些部门中作用的认识有关。自从人类进入文明社会，国家就开始投资于排灌设施。罗马皇帝Hadrian不是自古以来唯一的把公共税收用于道路建设上的决策者。到19世纪，在欧洲的农民中，因低价进口商品而寻求得到保护和获得出口补贴成为很普遍的一种现象。自从拿破仑时代后，对远方水域捕捞船队的补贴开始出现，这种老习惯难改掉。
另一个影响改革的因素是补贴自身创造了资金库，受助者利用这种资金可以影响政治发展。以使资金首先流向他们。在许多情况下，补贴把财富从大量不知名的捐助人处转向了少数受助人，后者积极的进行游说以保卫他们的实利；而前者很少努力或有权力阻止这种情况。在任何情况下，公众在短期内对某些补贴所表现出的不满，通常不会有作用，被指责的政府只是简单的改头换面或掩盖在最新政策的下面。
最后，官僚政治本身就是一种障碍，尽管有许多例外，但政府部门可以对其一直实施的维持产业计划中获利，这也是众所周知的。更微妙的是，官僚化过程往往产生一种有害的观点，即补贴活动构成部分自然规律。认为补贴是正常的，或想方设法控制其在政治上是有害的，这种制定合理政策的滥用，造成补贴范围的扩展，特别是有以下几种形式：
１)同情心式补贴 这种补贴是以偶然有利于国内产业的方式来影响技术发展方向，在能源业有许多这样的例子，如当政府支持建造示范性的火力发电厂，这些电厂则用国内的高成本煤而不是进口低成本煤。
２)补偿式补贴 当补贴给处于不利地位的消费者造成高的投入成本时，特别是那些大部分销售额依赖于出口的经销者，政府提供补贴用以购买国内原材料，一个典型的例子是对食品加工行业的补贴（西红柿罐头和土豆淀粉生产者），以补贴其原料高于全球价格部分。补贴也常提供给一个产业内的私人企业，如运输，当放松管制使得严格控制的运营权的资本化价值——如：运营许可——失去价值。
３)补贴群体 当补贴——或政府没有考虑机会成本时——导致给不利地位的消费者低价格是，这鼓励了利用这低投入的新投资者。因此，水电站工程通过协议电价吸引铝厂，从而加深了地区对长期补贴的依赖。
总而言之，这些派生性的补贴形式证明了这一观点，即不当的补贴会破坏正常补贴，这正是C. Ford Runge所说的“补贴的Gresham定律。”
补贴与生态系统
补贴以多种途径影响环境，包括生物资源。可能最明显的影响是其直接刺激与环境相互作用的经济活动。尽管这些年进行了改革，仍有大量的这种补贴存在：对肥料和杀虫剂使用的补贴，对购车和停车的补贴，用电补贴，仅此列出几种。
生物多样性经常是薄弱环节。农产品的政府定价体制，由于有利于少量容易标准化的商品，打消了人们种植品种和种类多样化的积极性。补贴鼓励了过度捕捞以致捕捞量超出了可持续产量，在极端情况下，不仅会加速捕捞业的崩溃而且长期改变海洋生态系统。对公路和铁路的补贴导致道路系统的扩展，除非进行精密的设计，否则将会把动物的栖息地分割成块状，不足以满足大活动范围动物如狮子等的生存。
并不仅仅是对差额价格和成本的补贴会决定环境状况，而且也决定于与这些条款相联系的条件。农业和渔业政策提供了大量的实例。农作物价格稳定政策减少了农民养牲畜的需要，这在以前往往作为防止各类价格波动而采用的方法，对一些作物维持价格的支付方式使得人们放弃了土地的轮作。找出给予某些部门的补贴与其对生物多样性的作用之间的因果关系，能够在发展和改革这些政策中提供有用的见解。但是最终而言，是补贴以及其作用的相互影响，在生态体系或生态地区的规模内决定了环境结果，在这一领域，理解当地条件是重要的。
从地理的观点看，这些相互影响——在足够大的规模内考查不同产业和部门的外部成本——表明相关产业的聚集，特别是补贴产业，会产生消极的外界效应。这类似从Alfred
Marshall以后经济学家所宣传的与聚集相联系的良性的外部效应。位于美国西北角的哥伦比亚河盆地，提供了一个突出的但并不是唯一的这两种现象并存的例子（例子一）
在理论上，这些负面影响可以通过负面外界影响的内部化或解决基本结构问题得到缓解。但在实践中，政策制定者经常认为在这问题上只要花上钱就会好办。因此——典型的例子——当干旱地区出现水资源短缺，政府往往是倾向于资助农场使用节水技术而不是提高用水价格。
例子一：补贴与鲑鱼
哥伦比亚河是世界自然奇观之一。几个世纪以来，鲑鱼产业曾在北美产量最高，大量的土著居民以此为生，但正是这条河巨大的水电潜力使其成为快速发展的盆地。
每天，哥伦比亚河消耗的能量相当于25个中等大小的原子弹释放的能量之和，利用这种能源成为当代最伟大工程之一。第一座水电站的建造规模相对而言是中等规模，与当地经济发展相适应。20世纪30年代，开垦局进入这一地区后，大坝建设进入一个高潮，最大一座大坝大古力坝最初建设就远远超出了其当时需要——在一定程度上是当地农民要求大坝足够高以满足其引水灌溉的需要（关上闸后水面高于农田，多余的发电能力找到一个已存在的市场，铝业公司、收音机加工厂和曼哈顿工程迁入这地区。
通过水电站大坝控制河流的巨大流量也有利于船只航行，闸门沿着盆地的主要支流斯尼克河而建，离太平洋约750 km的爱达荷州的刘易斯顿城变成了主要港口，主要把小麦谷类等运往海外市场。在盆地的另一部分，大古力（Grand
Coulee）和汉福特（Hanford）原子能工厂被布莱恩哈登（Blaine Handen）描绘为西部地区最大和最薄弱的核废料贮存地）之间巨大的水泵把水从大古力水库抽到高层平地，哥伦比亚盆地工程中的农民在此主要种植——园艺作物。
照哈丁（Harrin）来看，这些工程中的每个人都从政府的大量财政援助中获益，船运商只需交纳在哥伦比亚与斯内克（Snake）上闸门的１/４开启费用，他们所运输谷类的生产和出口受益于各种农业扶持计划，哥伦比亚盆地工程中的农民可以享用廉价的水电等等。
补贴很明显有利于地区的经济发展，但是，他们制定的开发对河流中主要生物资源：鲑鱼产生了坏作用。在20世纪30年代后期，大坝建设结束后，由于没有“鱼梯”，鲑鱼逆流而上的迁移被完全阻断。在它的下游，沿着斯内克河，成年鲑鱼仍可尽量回到上游产卵，其后代沿相反方向迁移，其成活率由于离心泵螺旋片和水流太慢、太热而巨减。这些障碍加上栖息地的破坏和过度捕捞，在近20年中已使渔民鲑鱼捕捞量减少80%，第一次建坝时以来，减少95%。
为了保证有足够的鲑鱼以满足当地和小型商业捕鱼运动，这些年政府的做法是提高幼龄鱼的供应，帮助其克服险境。每年，政府和鱼类孵化厂投放入水系大约8
000万尾鲑鱼，费用约为6 000万美元。另外几百万美元用于每年运送1 500万幼鲑鱼，用驳船和汽车历经240 km到达哥伦比亚河下游，这种做法是否最终会保护野生鲑鱼资源仍在激烈辩论中。
1994年，西北电力规划理事会，采取了一种雄心勃勃的鲑鱼拯救计划，这计划和其它措施，要求降低在斯内克河下游的水坝以加快鱼类返回大海。但是，这计划从开始就一直有争议，这不仅仅是因为这会节省电费，每年阻止船运近2个月，和昂贵的灌溉系统和改造费用，这项计划最后是否继续至今还未决定。
改革补贴
考虑到这对改革根深蒂固的补贴制度的因素，1975年，经济学家Gorden Tullick在他的文章中写道：“同时废除各种补贴制度将会给每一个人带来净收，这是实实在在的，个人可能会失去他所具有的特权，但是会从他每年失去的特权中得到补贴。至于通过政治活动，我不想解释为什么，我认为它不会有太多作用。”
Tullick看法也许太悲观，在10年内，新西兰开始了一项大胆而最终是成功的改革试验。这包括取消对几乎所有主要产业的扶持，大幅度降低许多制造品的关税，尽管澳大利亚采取了较慎重的态度，它已沿着这方向前进。几个南美国家经济采取了同样的改革，有广泛基础的单边改革补贴制度在实践上是令人信服的，并不仅限于理论。
但是，在具有各种不同政见选民的具有广泛民主的国家中，经济范畴内如此复杂的改革是很难进行的。这不意味着改革不必要进行——事实上，这种改革是长期的，但是如果由此产生的损失能够与其它国家共担，改革是会更容易赢得持怀疑态度选民的支持，特别当有收益（贸易赢余）能够抵消改革的成本。多边谈判，这种方式能够给国家间创造机会，寻求和获得平衡，这在改革补贴制度中有不可缺少的作用。
多边补贴调控
为什么国家间要达成协议以限制其扶持或保护其国内产业，这有几方面的原因，最直接的动机是通过扩展贸易获得经济利益，寻求减少支出的国家会发现在政治上插手外国事务比直接掏在预算资金方面的压力更安全。考虑到当前人们对减少危害性补贴的兴趣，参照多边调控回顾一下当前我们所处的位置是很有启发性的。下面给出几个例子，给出了这调控在3种产业中的应用；即农业、煤炭业和鱼类加工业。
值得注意的是在这3个产业中，补贴（包括关税和非关税堡垒）限制贸易结果的作用受关贸总协定制约，并不是因为关注了它们对环境的作用（尽管这种关注也会引起消极方面）。甚至最近的多边谈判的发端，亚太经济合作论坛建议尽早志愿产业自由化——这涉及能源、鱼类加工业和农业，还包括其他几个产业——主要集中在贸易上。
农 业
改革对农业的补贴的主要多边机制 是：“农业协议”，这协议是多国贸易的乌拉圭回合谈判（1986～1993）成果“最终决议”的一部分。在这以前，农业贸易在几个总体或个别国家部分废除或免除之列。总的说来，农业实际免除在适用于制造品贸易调整之外。
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图1 与农业有关补贴的总量变化
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农业协议（URAA）的确切内容包括每个国家3个领域：市场进入（有关责任和降低关税的让步和其它进入市场条款），出口补贴和国内补贴。考虑到进入市场和出口补贴，世贸组织（WTO）成员国同意削减关税，出口商品补贴量和用于在6年过渡期内对出口商品补贴的财政支出（发展中国家为10年），削减额为36%（发展中国家为24%），落后国家不必削减。
在其计划的第四部分，每个成员国承诺进行国内补贴的削减，这适用于为农产品生产者提供的所有国内补贴，除了不在削减之列的国内补贴。维持国内价格认为不会对贸易产生阻碍。由于某些因生产限制计划而产生的直接支付不包括在一揽子扶持措施（AMS）中。被国家削减日程表中认为是阻碍贸易的国内政策——要削减补贴的20%（与以1986～1988年为基准相比），从基准期后已进行削减的作法值得肯定。发展中国家在9年期间削减一揽子扶持措施（AMS）的13%，落后国家不能超过986～1988年制定的一揽子扶持措施。
作为一揽子扶持措施（AMS），通过改善市场进入和削减其它贸易限制，乌拉圭回合谈判的农业协议在农业自由贸易方面向前迈出了重要的一步。但是，许多不利因素仍存在，许多在农业食品方面的产品，仍有一套关税配额和许多超过配额的高关税。国内补贴可以申请免除削弱承诺之外，这包括大规模的由政府提供的服务，诸如研究，食品卫生监督，市场及开发，和“基础性服务”。这些基础服务在一些政府预算中包括许多条款——重要的有，道路和其它方式的交通，市场和港口设施，供水设施（浇灌）大坝和排水系统，和与环境计划有关的基础工程。尽管在政府对浇灌方面的补贴没有明确的数字统计，现掌握的数据表明全世界范围内这笔费用每年有几百亿美元。令人感兴趣的是，不实行改革的基础性服务将不包括对投入或设施费用，或优先使用费的补贴。然而这种补贴很少列在国家改革计划或以后的通知书中。
尽管有这些不足，《乌拉圭谈判农业协议》有没有大的区别？回答是肯定的，特别是国家在非关税贸易壁垒的税收方面。另外，有迹象表明这些国家执行了他们在取消出口补贴方面的承诺。至于国内补贴，现在看出协议的净效果为时还早。但是，最近在1998年3月举行的经济合作发展组织(OECD)农业部长会议所准备的材料表明了在成员国中一些积极的趋势，现摘录如下：
对OECD 整体来说，补贴水平下降了，但还是很高（1997年估计总量为2800亿美元）(图1)，而且因国家和商品不同而不同。用农业生产产值的百分比表示，生产者受补贴相对量从1986～1988年的45%降至1997年的35%转向直接支付方式改善了市场定位。然而许多直接支付方式仍与生产或生产因素相联系，供应控制仍存在。
而且，一些国家已采取或正考虑采取单方面的国内政策改革，这已超出了乌拉圭谈判农业协议（URAA）上他们自己所做的承诺。最近的单边和地区贸易协定在不同程度上包括农业。例如，1955年，奥地利，芬兰和瑞典加入欧盟，其加入条款中要求前两年国家进行国内和贸易政策改革。北美的自由贸易协定（NAFIA）使各自农业食品产业地区一体化进一步加强。这对政策改革和结构改革有重要影响，特别是对加拿大和墨西哥。
乌拉圭谈判农业协议不会在多边努力中最终决定调整农产品的补贴。OECD 仍在监督其成员国农业政策（包括估计生产者补贴量和变化总量），在农业贸易，结构改革和环境方面，OECD
有着大量的工作。今年3月，OECD 同时也强调承诺进一步在农业方面的谈判，正如在《乌拉圭谈判农业协议》20款中所规定，在99年底前，世贸组织农业委员会将举行继续改革进驻的谈判。
渔 业
渔业与农业有很大不同，尽管从1947年第一轮关贸总协定签署后，到1993年12月同乌拉圭谈判结束，与农产品一样，渔类产品在条款11中规定不属进口限制调整之列。但是两者间一个重要区别是与农业不同，大部分由发达国家在鱼类及其制品上加的关税在乌拉圭谈判进行前是受关贸总协定制约的。这些关税约束具有消除了这些国家增加已谈判着的关税和非关税保护的可能性。
在最终决议中，鱼类产品被特意从农业协议中排除，与工业同时列入补贴和反倾销措施协议清单。补贴与反倾销措施协议包括在渔业部门存 的几种补贴：边境措施，与生产有关的补贴，资金和中期投入补贴和明确的减免赋税。正如各方面观察家所指出的，这并不包括人们所说的“潜在补贴”——未征收或征收不足的资源税，或由于环境标准执行不严而产生的成本优势。例如，并不清楚减免燃料货物税是否也适用于其它被法规所包括的主
要生产者（农民、林业农民）。
乌拉圭谈判至少增加了边境开放程度，据估计有90%以上的世界鱼产品的出口将从此谈判达成的妥协中获益。例如，日本降低其进口鱼和海洋食品方面产品的关税的1/3。但是，在一些国家进口特别是进口加工后的鱼类产品的关税仍很高。渔业被列入降低贸易加权税的目标，降税幅度为1/3，但是在这总目标中，一些国家对鱼类产品降低很少比例的关税，而且在其它产品上弥补差额。
乌拉圭谈判结束后，人们对渔业补贴的兴趣没有减弱。但是逐渐的，亚太经济合作组织的初衷——多边谈判的焦点正从纯与贸易相关的争端转向或至少扩展到包括环境方面的考虑。
煤炭业
煤炭作为一种商品在关贸总协定中并没有受到太多关注，最大原因是在发达国家补贴和政府促成的合同而不是边境措施保护了高成本煤炭的生产者。许多主要的煤炭产国和贸易国——中国、波兰、南非和前苏联——仍不是关贸总协定中的签约国（尽管波兰和南非已成为世界贸易组织成员）。
除了世贸组织成员国在补贴与反倾销协议中做的大体承诺没有类似于农业协议的，特别用于调整煤炭和其它能源的措施。煤炭补贴受到地区性自由贸易区内规定和澳大利亚与欧盟间特别协定的制约。
主要的限制煤炭补贴的地区协定是1951年的巴黎条约。根据这个条约建立了由6国组成的欧洲煤炭和钢铁组织（ECSC），ECSC条约是自由经济思想
的体现，其目的是制造对欧洲经济恢复有重大影响的两种产品的共同市场。很显然，条约不仅要求其成员国间自由贸易（与其它国家间不采用此法），而且其禁止一切形式的由政府给予的补贴或援助、或由政府乱收的特种费用（第４款）。但是，1965年后，竞争产品石油的国际价格猛降，ECSC针对条约通过了一系列或暂时性部分废除条约，允许政府给与其遭受打击的产业以预算扶持，这一措施很有效果。
欧洲委员会最近关于政府给予煤炭业资助的决议适用于1994年1月1日～2002年7月23日，可追溯到1993年12月，除了严格控制政府给予援助的条件，它要求所有在这一期间，在适用内准备给予援助的国家提交“现代化、合理化和重建计划”。在1992年价格基础上这个计划提供了恰当的措施以减少生产成本。考虑欧盟中煤炭生产经济性，这样的业绩只能通过关闭矿井实现，可能更重要的是，新规定要求在1997年1月1日前，只有列入其成员国、地区或当地公共预算的或经严格的平衡机制引进的援助批准。换句话说，市场价格维持，诸如以前在一些成员国内煤炭业生产者与其电力企业间的协议，将被禁止。
调整国内煤炭业，以符合进行国家援助的委员会新规定，是很艰巨的，特别是从“预算化”条款生效后。补贴煤炭的生产将不可避免的继续下降，在过去10年中，比利时、爱尔兰、葡萄牙补贴煤炭的生产已停止，英国和产量下降过半，到2005年法国将取消对煤炭业的所有补贴，同一段时期内，德国和西班牙将大量削减生产和全部补贴。同时，不是ECSC成员国的日本，在1987年补贴煤产量是1
500万吨，去年它只生产了430万吨。
当公众越来越认识到天然气在环境保护方面的优势和从燃烧煤中释放相对大量的CO2时，对煤炭业的财政补贴将会更难。同时，选民曾对国内煤炭业——尽管煤炭行业曾是工人运动的先导，并在工业发展和战争中提供过重要物质——的同情观念正很快地在大众记忆中减退。
在生态系统水平上调节补助
上述3种产业的发展过程产生过几种看法。第一，在多边范围内调整补贴的过程，即使不用几十年，也要经历许多年。第二，这咱过程主要是由关注贸易政府预算和竞争而推动。第三，直到现在，主要是由政府和多边性机构决定了政府政策进展。
这些机构在两个重要方面有变化。第一，政府内外的人们对补贴对环境和管理自然资源开始产生了很强的兴趣。第二，这一新焦点的形成是由非政府组织和其它以前并不参与补贴谈判的机构推动形成的。
正如在文章开始所说，在最近5年，非政府组织资助了大量对主要行业不合理的无危害的补贴的研究，并且要求对之采取改革，但是改革哪一种？这里，环保非政府组织——或提交报告的学者——有很大分歧。一些人认为，改革意味着补贴“绿色化”，这种观点认为补贴本身没有错，只是政府给错了补贴对象，这一派的学者认为重新给补贴定方向，以使之从有害性活动转向良性活动，如油料生产，有机农业和人工孵化鱼补贴。
这种仅仅把补贴从一些活动转向另一些活动的大胆要求并不是贸易经济学家和公共金融专家——绿色运动在补贴改革方面的盟友——所采纳，尽管他们与公众要求一致。当环保非政府组织在补贴改革问题上的认识发展后，他们透彻的分析了人们对补贴怀疑和不断加深，形成了对其调整机制的更全面的理解。
这种知识，如果应用合理，能够作为将来调整“不良性”补贴的标准。总的来说，任何多边管理体系包括三部分组成：规范形成过程，一套正式的法律责任（或在没有约束力的协议中，一套共同的原则标准）和监督与执行的机构。在发展国际关系时期，法律的制订和执行是主权国家的权力，但是在民主国家中，至少文明社会和公共舆论可以对规范的建立过程起作用，并且以非正式形式监督其执行。
环保非政府组织现在以至将来都会在地区国家和国际关于补贴对话中起作用，经其调查研究，他们毫无疑问会提示一些补贴政策，而这些政策也许会避开已正式授权进行监督执行的多边性机构的注意。但是国家政府不会在很短期内把这些权力交与非政府组织，这就引起了在一定意义上非政府组织将投入多大的精力重复由其它组织作的工作。
但是，非政府组织处于一个有利位置，假如以近年的发展为指导，大部分关于限制补贴的多边协定仍将围绕特定部分。强调贸易问题是恰当的，但这样的协定并不表明补贴是个热点问题——例如对不同产业的补贴以各自对环境的危害方式相互作用的地区很少引起注意。IUCN最近从生态系统的角度分析补贴对生物多样性的作用，这是相当明智的应用了非政府组织的材料——完成了多边性机构的工作，又同时给各级政府的政策制定者提供了有关的详细和可用以供操作的信息。
这种行动是“全球考虑，本地实施”，在实际中的应用表现在它要求考虑全球性机构和进展，同时在当地范围内进行研究。深层而言，如果该行动包括当地和地区的环保非政府组织分支机构，就能够提供增强公众意识的媒介，而且很有希望改变人们对补贴关键点的态度：从根本解决问题。正如David
Roodman所说，几乎没有公共政策象补贴这样在理论上陌生而实践上熟悉了。补贴在存 部分原因是人们认为其把税收和钱返回了纳税人。问题是通常在纳税人和受助人间没有必然性，这使得公共资金转向大坝、公路、港口和其它大型基础建设项目，甚至有时这种建设并不真正需要，选民很难拒绝议员们所给的礼物部分出于公平考虑：我们不拿我们应得的一部分其他人也会拿走，关于政府怎样花这一笔钱的问题则置之一边。
但是，减少或取消对环境有害的补贴是不够的，从依靠向不依靠补贴的过渡会引起被补贴行业工人的担忧。因此，一个重要的工作是教育公众和政策制定者，不仅仅使之了解关于进行补贴改革潜在的长期利益，而且更使向未来可持续发展的转变不痛苦，我们怎样进行改革，这问题的答案可能与明确我们现在处在什么位置同等重要。
毫无疑问，象IUCN这样的组织及其成员组织在许多领域可以推动政策改革进程，重要的是。推动这进程的意愿已经部分明显了。
(崔国发译，王思玉校译自IUCN 50周年大庆研讨会(3b) pp168～192)
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