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4 跨国水域和区域安全：从冲突到合作和可持续性经营
EACP和ENCOP项目认为对跨国流域的稀有水的争夺是唯一能触发国家间冲突的环境资源缺乏情况。国家之间由有争议的国际水域和水资源系统的获得和利用引发的紧张和冲突常常成为政治冲突的目标和工具，这种政治冲突很可能上升为军事侵略(Greick
1993)。淡水是一种基础资源，对所有生命支撑系统和人类本身以及经济活动的存在起着实质性的作用。尽管水是可持续资源，但在实际应用时，资源总是有限的。在人类大部分历史时期，地球上水资源特别丰富，并没有对人类活动构成限制。但是近年来，随着人口的增长和工农业活动领域的扩张，人类对水（来自地面和地下水体）的消耗正以空前的速率在增长。实际上，从全球来看，自1950年以来，水资源的消耗已经翻了两番。这也是修建更多更大的水供给项目的原因。
水资源的分布极不平衡，一些干旱地区国家已经感受到了极大的水资源压力的需求水量与总的可持续供给量的比率来定义。受人口和经济增长的影响，水资源的利用量将会继续上升，可以预计将有更多的干旱和半干旱地区国家会出现水资源缺乏的现象。
地球上大部分表面水通过界于或穿过两3个国家的流域排放出为，世界上有300条主要的跨国流域，占据了全球总土地面积的一半(自然资源论坛
1997)。日益增长的水资源缺乏使得竟争者数量的增多或恶化了邻国间现存的紧张局势，这也是当代地理政治学的一个特征。
4.1 水资源冲突的隐患
在一些国际流域，主要在发展中国家：对有争议稀有水的冲突已有一段时间了。
- 包括维多利亚湖地下流域在内的尼罗河流域（主要竞争国有埃及、苏丹、埃塞俄比亚和乌干达），约旦河流域（以色列、巴勒斯坦、约旦、黎巴嫩和叙利亚）;
- 幼发拉底河流域（土耳其、叙利亚和伊拉克）;
- 恒河流域（印度和孟加拉国）。
当一个下游国家严重依赖于源于上游国家的水，且又在经济、政治和军事上强于上游国家时，如埃及在尼罗河流域的位置，为确保下游水安全而发生公开冲突的机率较高。埃及极易受上游水流的分流和减少的影响（97%的埃及用水来自尼罗河），必要时，很乐意采取武力行动保护水资源不受干扰。反之，若实力强的国家位居上游，（象土耳其处在幼发拉底河流域的位置），战争相对不容易爆发(Gleick
1993)。《自然资源论坛》1997对与跨国水资源的利用，获得及控制相关的因素和造成紧张局面的原因进行了探讨。确保跨国流域稀有水资源的利用、获得这一点就足以考虑是否采取武力行动。另一方面，巨额的战争费用是“理智”国家采取军事行动的威慑因素。据估计共享水资源要比交战争夺使用便宜得多（如据估算，以色列与巴勒斯坦间竞争的每年总水量可能值２亿美元，远低于现代战争费用）。
4.2 合作的范围
很显然，有很多比动用政治或军事手腕和摆出对抗姿态好得多的方式可以解决与水有关的争端。足够的相互信任和一种合情合理的合作气氛为协同解决水资源争端提供了广阔的天地。这样的协作方式要获得成功，有必要通过协商达成合理共享水资源的协议，有必要采取一致的行动解决水的质量问题，同时也可能要在更有效用水方面作出协调一致的努力。
4.3 法制问题
目前，还没有可实施的关于国际水资源的分配和利用的法律。不过，一部关于共享水流域的行为和法制的法典正在准备之中，这主要得益于联合国国际法律委员会和私营的国际法律协会所付出的努力。
公正和合理是这部法典的主导原则，一套更为详尽的指导原则也自形成，包括：
- 合理利用；
- 使其他国家免受严重危害；
- 有责任通知其他国家，在共享水域中的种种活动将对其产生的影响；
- 有权利共享水资源，水流等的数据资料；
- 应用诸如联合水域委员会的共同参与的方式对国际水域进行协同管理；
- 有和平解决争端的义务。
“合理利用”不等于平等利用。它意味着协议各方共同协商水资源分配以符合各方的物质、经济和社会条件。以上原则和指导思想常以不同方式被解释，因而不能在实践从中直接发挥作用。目前，只有通过国家和受影响的部门与其邻居达成共享水资源和防止冲突的协议。在当前的许多热点地区都有诸多这样的法规存在，令人遗憾的是没有一部将流域内的各方包含在内（如1959年尼罗河协议只包括埃及和苏丹，两国分配了水域平均流量的90%，尽管80%的流量来自埃塞俄比亚）。
然而，从水资源共享协议和相关的水资源管理目标中得出了以下教训：
决定各方对特定水量的所有权是一个争议的过程，但当协商将注意力从水供给权（相对主观）转向水量需求权（有客观基础）时，有时会取得进展。
关于水分配的协议是有足够的灵活性来应付甚至是极端的生态气候现象和条件，如：大旱或全球气候变化。例如，相对享水量而不是绝对享水量是可取的，因为绝对水量的获得依赖于任一特定年的可获得的总水量和维持水域生态功能，如保持河床、维持鱼类多样性和水域中的其他生物多样性等的最小流量。
维持水的质量同维持水的数量几乎同等重要，尤其以提供饮用水为目的时，考虑到人口和经济增长，农业废料、工业废弃物、及未经处理的污水造成的水污染问题的日益突出。因而水的质量问题在水资源协议中应给予相应的注意。
4.4 水资源的保存和需求管理
为迎接跨国水资源管理的挑战及从冲突转向合作，制订公正合理的用水协议是必要的，同时也是很重要的。但要长远的避免国家关于水资源的冲突发生，仅此还不够。目前不考虑技术上可行而经济上不可行的大规模海水去盐来扩大水供给这种情况，更多的注意力应放在所有不同的家庭、农业等终端用水者有效地利用水资源。通过经济活动部门向转换以生产水密集型程度低的产品，甚至进口一些水密集型高的商品（如大米）来保存水资源。尤其在缺水地区，允许用水的技术伸手可得。在发展中国家和发达国家水资源保存有着广阔的领域，通过节约用水而不是提供附加水来提供同样的水量，相对来说更为经济。
积极的水需求管理策略需要被起用，以便从扩大水供给量来满足对未来需水量的过于简单化的预测需求和老模式中摆脱出来。需求方策略需要拿出可行的对需求进行管理的方式和手段来，其中包括：法律法规，基于市场而生的如水价和水税等这样的措施。如约定和社会压力这样的非市场措施和在提供公共服务基础设施方面的直接干预。需求方管理和水资源保存策略（软水径，借用在能源分析和政策上成功应用的术语）。如果成功的话，围绕跨国水资源的获得将对减轻水资源缺乏程度，从而降低冲突的发生大有好处。水资源保存和需求方管理政策需要共同水资源安全考虑的国家共同来制定和协商。若有可能的话，这些国家的政策应该作为国际用水协议的一个部分。
不幸的是，就象能源领域的过去和现在的情况一样，接纳这种方式和策略需要跨越重大的机构和政治障碍。一方面水资源管理机构继续定向于供给管理（修建水坝和其他大型水供给工程）。另一方面，在许多以农业为主的国家（甚至象以色列这样的较发达国家），水资源安全被其政府和地方认为与食物安全紧密相关联。在这些国家，执政党对待水资源和农业路线方针有着紧密的联系。目前对可得水的最大消耗来自需灌溉食物的生产。灌溉用水经常是免费的或价钱很低，因而使用效率很低。所以灌溉用水的节约（改进灌溉技术、转向用水少的庄稼，进口水密集型商品等等），有着广阔的前景，不过不能认为执政党会理所当然的改变这种形势，常常需要摆脱种种政府和地方的约束。
因此，当两个或更多个依赖于共享水域的国家出现水资源缺乏时，我们必须一方面将水资源保存和需求各方管理策略相结合。另一方面应共同商讨制订合理、有效且可持续的国际用水协议，从而协调水资源利用，解决国家间的争端。如此这样，国际水域将可成为通向和平与繁荣的桥梁，而不是紧张与冲突的导火点。
5 绿化军队抑或是环境军事化？
全球的军事机构一直是环境退化的主要来源，同时，军队拥有熟练的技巧和重要资源（技术、设备、数据库、经过训练的人员等），这些均可用来解决环境问题。随着安全顾虑和人类冲突性质的改变——从国家间的武力敌对，一方面转向内战和地区冲突，另一方面转向全球环境经济稳定性和环境威胁——传统军队的需要与否正在考虑之中。在发达国家和发展中国家已有人呼吁撤军，以将军事资源用以迎接新的地方和全球的挑战，其中包括环境问题。
但“撤军”又牵涉到什么并且应以何种深度进行？撤军在解决环境问题又是如何起作用的？对撤军范围的观点从狭隘的理解，即简单缩减军队的数量或转国防工业为民用到更广的军队转向方式。人们常常对军事机构帮助解决非军事问题的想法表示欢迎，因为随保留军队的必要性日益受到特询和国防支出进一步裁减前的即将到来，这样的目的给了他们军事机构得以存在的新缘由。
对军队参与非军事任务和目的的批评家认为这不仅会影响到军队的力量和就绪性（当我们需要军队时），而且更重要的是它会将军事手段和军事逻辑（动用武力、强迫而不是合作，秘密不透明等）带到问题的解决中去，而如果不这样的话，能将事情处理得更好。考虑到许多国家的相应组织能力和军事资源，批评家认为，在我们真正所需是一个更强大的民间社会时，军队参与非军事活动有着将平民生活领域的政策和实践军事化的危险。在一个于1993年起用的名为重新定义安全：非洲南部的军事和生态项目中，环境监测小组（GEM）评估了广义撤军的范围和含义。当意识到撤军和转向是有争议概念时，GEM确认了7种能将军事资源用到环境保护和可持续发展中的途径（COCK
1998），他们分别是：
转变观念，理解安全的新含义：强调它与发展和满足人类需求的联系；
变先前为军事基地占有的土地为他用；
撤军，培训退伍士兵，使他们加入到机构和项目的发展中去；
奖非正式的军事结构，如自卫单位转为与发展相关的项目所用；
转国防工业为民用；
国防费用的再分配。
尽管此项目将重点放在非洲南部，尤其是西非，对这7方面内容的讨论及所得出结论可以推而广之。人类所面临的主要问题和威胁已经有了本质上的不同：从军事问题转向范畴更加广泛且相互联系的包括环境退化在内的问题。这些难题和威胁，尤其是环境问题，不再主要表现在国家水平上，而更经常的是发生在地方和全球范围。随着这些难题和威胁性质和空间层次的改变，需要采取不同的反应，而不是过去的那种军事行动。而这反过来又以更广义的安全概念来表达，如“环境安全”或更确切地说为“人类安全”。
转军事设施为他用，在南非和其他发展中国家，是非常重要的。因为许多有用土地被用作军事基地、武器测试场、弹药库、训练场所和其他军事目的，最突出的是国家支配的自然保护区和国家公园。在发达国家，特别是美国和前苏联，军队一直是环境的主要污染源。可喜的是他们在除污设备和采取对环境更为友好的行为上都取得了很大的进展（IUCN
1998）。
在一些国家，已将军队及其设备用于赈灾环境监测和环境保护。除此之外，南非（可能还有其他国家）允许军队援助范围更广泛的发展项目，如满足基本需求，建设经济和开发人类资源。然而，批评家认为这是事与愿违，在赋予军队担任更广角色的同时，也与撤军的目标背道而驰。
退伍士兵的再培训构成撤军的一个重要部分，尤其是正处于冲突后过渡时期的国家，如，1992年后莫桑比克和1985年后的乌干达，除非撤除他们的装备和将他们融入到政治和经济中去，士兵是不稳定的根源之一。他们常常是很年轻时参军，因而不拥有许多市场技能。有可能培训他们，使他们参与环境恢复工作，只是这种选择在冲突后的形势中没有什么积极效果。
转非正式军事结构为民用，对具有这种结构的国家（如南非来说，是很实用的。在许多国家国防工业的转向是一个重要议题，因为它是道德污染因素之一，且防御部门对总体经济行为的贡献并不如宣称的那么大。另一方面，部分国防工业可以转向开发清洁技术。最后，因为国防开支常占政府费用的一大部分，所以这部分开支的再分配将是环境项目资金的一个重要来源。
总之，发展中国家和发达国家的国防机构感兴趣，一旦能够绿化自身，并行动和投身于改善环境的民用项目，他们能够为环境和人类安全做出重大的积极贡献，但是将环境军事化的内在危险引起了人类对自身安全的思考。军队应以何种程度转为民用仍然是人们争论的话题。
6 结论和建议
6.1 结论
环境安全是个复杂且在本质上有争议的概念，各机构的解释因传统和立场的不同而不同。如同可持续发展概念一样，环境安全给欲保持现有的不平等、贫穷、环境退化和资源枯竭现状的人们与认为这一系列现象及其结构是对个人和全人类公正和健康的极大威胁的人们均提供了重要的信息。
这些严重的环境威胁促使人们采取迅速严厉的措施，通过鼓励终端用户更有效地利用资源及反对浪费自然资源的生产和消费模式来增进平等，消除贫穷，扭转和阻止进一步的环境退化和资源枯竭，全球环境安全的政治和经济分支具有深远影响，相当于国际、国内及全球系统交易结构，过程和规则的重大变化和转变。
同时，还与“可持续发展”一样，不同的政治和经济议程可能将“环境安全”作为维持其现有利益的政治标语或作为修饰语言为他们的照常经商披上骗人的外衣。
目前安全考虑的广泛性和相互联系——与冷战时期的狭隘的军事威胁截然不同——促使人们寻求安全的新含义。“人类安全”作为一个能反应和捕捉对个人、国家和全球福利有威胁的相互联系的环境，经济和社会威胁的概念而出现。尽管这一概念理论上似乎合理，但还需要在不同场合进行检验并做为分析环境和发展计划和政策的工具。与传统的安全不同，“人类安全”致力于极易受不平等、贫穷和环境退化袭击的小团体，妇女和儿童的易受伤性和安全需要的研究。
到目前为止的概念上和经验的研究工作已经揭示了部分环境改变、冲突和安全关系的复杂性。人类冲突如今常发生在国内，冲突的隐患以多种环境引发的方式存在。资源的不合理利用，贫困和人口增长是关键因素。在这些方面的进展比其它进展更利于促进人类安全，同时减少冲突隐患。
尽管多数的冲突和战争发展的趋势是发生在国内，跨国流域领域却是例外的。虽然缺水地区岸上国间因水资源利用问题而存在发生紧张的隐患，对共享水资源管理采取合作的方式是有必要的，同时也是有难度的。水资源保存和需求方管理在减少可得水资源压力方面将大有帮助。
许多国家的军队拥有技术、组织和人力资源，这些资源可以也正在应付环境的挑战。然而，有人认为在绿化军队的同时会将环境军事化。
如同环境安全一样、撤军是一个有争议的概念。如何操作需经激烈的讲座后方能决定。
6.2 对进一步的研究、信息交流和政策对话的建议
对新的环境与安全联接问题，国际社会能做些什么？首先，考虑到环境与安全间联系有争议性，在不同选民区需进行政策对话，以对各个不同方面有个更好的理解，找出共性。这些选民包括：环境学家、安全专家、创业者、政治家和来自发展中国家和发达国家的下层团体。
为了增加这样的政策对话，可以举行一系列的地区研讨会将各个团体的代表集中到一起。这些研讨会需要精心策划，力求有成效。作为一个全球性组织，IUCN将在动员、参与、宣传这样的政策对话实践中起到重要的作用。
各团体内和团体间应建立第二交流渠道以交流关于环境安全的经验。可以通过电子网络、通讯交流、会议和非正式接触方式与这些团体相联系。
最后，有以下几个领域可进一步研究：
- 运用多种研究方式检验“人类安全”，将其用在环境、安全和发展策略和实践中；
- 在不同国家形势下，探讨冲突与安全间的关于环境变化的关系；
- 调查类似环境和社会－经济条件下，产生合作而不是冲突的因素，了解在此联系中机构和采用适应性管理的能力所起的作用；
- 探讨并比较发生暴力冲突国家里冲突或合作的力度和途径，并与“正常”国家相比（没发生冲突）；
- 继续有创造力的CBNRM计划和试点工作，同时交流经验教训；
- 评价和发展共享水资源利用和管理，重点放在水资源保存和需求方管理选择和获得一致的或联合流域管理的地区机构机制的种类上。
在部分上述领域，INCN都已很活跃。在其他领域它将会有助于组织研究工作和传播以国家、地区及全球研讨会上所得的结果。
(崔国发译，王思玉校 译自IUCN 50周年大庆研讨会(2d) pp122～148)
自左至右：在庆典闭幕式上致辞的法国大巴黎大区议长胡松，法国总理诺斯潘，IUCN主席尤兰达和枫丹白露市长杜比鲁尔。
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中 国 科 学 院 动 物 研 究 所 |
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摘
要
