世界自然保护联盟
通 讯

总第6/7期

1999年5月18日

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IUCN 50周年庆典学术研讨会专题报告——社区

全球化、地方化和保护区

——J. A. Saycr 印度尼西亚，雅加达

摘要　
　经济一体化过程和企业经济增长的影响正导致各国人民更加努力地保护他们所选择的生活方式和栖息地。对保护组织来说，第一个挑战显然是要确定保护的目标和重点，紧接着要调动对本地人类社会起作用的最有效的科学和现成技术，以最低的社会代价来确定最有效的途径达到一致认可的保护目标。在分配不同目的用地过程中，较大的透明度、客观性和公平性必然是重要的因素。对保护工作者来说，迫切的任务是确定保护区的最佳范围、地点和管理，以建立当地人民需要和全球生物多样性保护要求之间可接受的平衡。如果是在透明的情况下，由所有有关的人充分参与和以公平的方式分配有关的经济成本和利益，自然保护区生物多样性保护和其它用途之间必然的权衡可能会更广泛地被接受。IUCN必需在帮助人民保护其土地抵御全球的压力起主导的作用，当他们生活在那些生物多样性的价值主要是为全球的而不是为本地的区域时，使他们可能招受的任何损失会得到公平的补偿。

1 我们向何处去？

图1：市场和价值驱动的未来

　　我们生活在一个迅速变化的世界，现代经济的正统性正不屈不挠地把我们推进全球化的方向。资本、商品、信息和人才日益增长地自由地在各国之间流动，政府最高的权力遭到削弱（Ohmae 1995），而跨国公司正在取得愈来愈多的权力（Korten 1995）。有人担心，市场的力量将不可避免地导致我们构成一个单一的很少为人类的价值所驱动的世界。我们未来的世界可能是高效率的，但或许生活并不舒适，而且必然是不可持续的。图1显示把消费扩大至最大限度与更多地由价值驱动之间的歧异（Bossel 1998）。市场的力量将是未来土地利用格局主要的决定因素。保护区管理者忽略这个现实要他们自己承担风险（Sayer and Byron 1996）。
　　在市场驱动的世界中，资源和人力将不再在被选出的政府手中而他们已建立了国际实体。例如，以联合国预算的增长为基准的体育广播系统，近年预算的增长暗示（图2），在许多方面企业较之社会团体对我们的生活将具有更大的影响。
　　同时，世界自然基金会（WWF）现在拥有的财力较之联合国环境规划署（UNEP）甚为悬殊（图3），而且将必然具有更大的能力去影响环境后果。
　　在新的市场驱动的世界中，国际援助机构在影响穷国财政所起的作用不如私人部门大（图4）。我们尽力做到一点，仅在少数多民族国家中将确定我们吃什么，在哪里种植，我们消费什么，在哪里生产。毫无疑问，将更多反应富人的购买潜力，而不是反应穷人的生活需要。

图2：体育广播系统和联合国预算近年的增长

　　对保护区来说，这意味着什么呢？这里提出的论点是，全球化在两个方面向保护区管理者挑战：第一，它迫使我们现实地面临全球保护价值和本地发展需要之间的权衡，并决定我们可能怎样适应这些紧张形势。第二，要求我们更仔细地注视广泛被接受的通过生态上基于本地管理达到保护目标的范例，因为信息、市场和企业经济发展日益快速地渗透到世界最边远的地区，我们不能期待生活在保护区内或附近的居民对其丰富的生物多样性和综合环境的重要性进行估价，当其他人在快速的道路旅行时，他们却还停留在缓慢的小巷里（图5）。
　　历史上保护团体主要在两条战线上战斗。第一，我们曾经为捍卫世界上许多具有生物学价值的地区而斗争以防止企业侵占的威胁。亚马逊森林已经受到牧场主的威胁。印度尼西亚的生活田园已被征用来种植工业原料作物。世界湿地以发展的名义已被排干或淹没。对许多地方社区，特别是那些保护区域太小或管理太弱的地区来说，他们怀有精神和物质上的需要，为经济发展常常付出了巨大的代价。
　　我们也在第二条战线上战斗，提高对保护生物多样性的认识，已使我们认识物种高度丰富、特有种多而特殊、动植物种类聚集的许多地区都具有世界性价值。但是，保护这些世界重点区域的努力已经遇到地方社区的挑战。他们强烈地保护对这些土地及其资源的占有，他们认为满足他们自己眼前的利益是重要的。
　　所以，我们可能看到全球化的压力和机会在增加，地方和全球的需要和影响之间的紧张形势也正在增长。本文的目的是考虑这种发展对自然保护提出的新的挑战，并探索这种IUCN可能已具备的含义。

2 逆流在进行　　

图3：联合国环境规划署和世界自然基金会预算近年的增长

由于企业经济发展和国家政府政策的结果，地方文化和环境多样性流失已引起人们强烈不满。富国和穷国的人民都在组织起来保护他们选择的生活方式和栖息地，并加强防御正在全球传播的不受个人情感影响的一体化。
　　亚马逊的橡胶生产者已被组织起来抵御伐木者。婆罗洲的达雅克人联合起来反抗由政府发起的移民计划征用他们的土地。整个工业化世界的许多地方社区已发起反抗在他们当地修建机场、发电站和废弃物处理场的运动。
　　围绕保护区建设的紧张形势，不仅起因于发展的压力，以生存和宗教理由重视自然景观的地方居民也常常联合起来反抗他们认为是冷漠的官僚主义征用他们的土地并转变为保护区。
　　通过这些竞争的需求，能够建立一个反映地方和全球目标之间恰当而适中的全球保护区系统吗？我相信回答是肯定的，而世界自然保护联盟为帮助建立这个系统能起到独特的作用。　　首先，我们必须准确地划定，我们需要保护什么，其次，我们必须把保护生物学最好的技术与确定保护区网络的社会敏感性问题结合起来，以使我们能以最低的社会代价达到我们的保护目标。这是一个涉及效率和重点的问题。这要求我们承认，我们不能保护一切，并认识到我们必需把更大的透明度、客观性和公平性引进为了保护生物多样性和其它环境目标而分配土地的过程中。　　

　　长期以来，保护工作者曾经自称，大多数生物多样性问题已获解决，但实际上常常存在权衡问题。大多数保护项目力求协调全球和地方保护和发展观点之间的矛盾。我们保护工作者面临迫切的任务在于，确定保护区最适的范围、地点和管理，这需要达到当地人民发展需要和全球生物多样性保护要求之间一个可接受的平衡。　　
　　自然保护区生物多样性保护和经济利用之间的权衡是必然的。如果所作的决策是在透明的情况下，由所有有关的人充分参与和公平地分配有关费用和利益而作出的，其最后的决策可能已被广泛地接受，有争议的保护区则是关于可持续的问题。
　　过去的经验提供无数的例子，其中关于保护区的范围和地点的决策已经在国家级甚至国际一级作出，迟些时候将着手于地方社会和经济问题为目的决策。可惜，有许多例子特别是来自发展中国家的例子，国际压力已导致建立不现实的保护目标。其结果使保护区管理者被宣告为与地方人民有着无休止的势不两立的矛盾。
　　对我们来说，事后认识的一个重要教训是，在全面研究生物自然、经济和社会问题以前，不应该进行保护区的设计。取得的妥协使成果的可能性增加到最大限度，并将支持地方、国家和全球的价值。

3 辅助或决策应该在哪一级作出？

图5：在一个价值驱动的世界中生态发展的神话

　　关于保护区的维持，由于我们面临这些新的挑战，一个需要考虑的最重要的事情是改变管理和权力的性质。当世界许多社区还在协商他们和政府的关系时，强烈的全球化和企业的控制正好在这个时候出现。愈来愈多的国家政府把生活的许多方面下放到区域和地方一级。部分地受到通常以辅助而著称的天主教教义影响的倾向表明，把权力集中在实际需要它的级别之上的级别上是不公平的。
　　与此一致的是，中央政府权力的合法性受到广泛的争议。有人表示他们不再容忍中央支配的权力。对保护区来说，这似乎是具有千篇一律的后果，例如，这似乎是指，由国际保护组织所制定的世界陆地生物群系区10%分配为保护区的目标有可能是有争议的，特别是具有大量贫穷人口的国家更是如此。
　　资源管理权力分散化和地方化的含义还未被充分理解。玻利维亚Kaimowitz等（1997）的研究指出，自然资源管理权力的分散化可能对一些林业活动类型的持续性是好的，但对保护区不利。奥秘的生物多样性的保护目标对贫穷的农民或依赖自然产品生活的人来说，通常体现不出是一个好的经济选择。
　　大多数人的意见喜欢看到自然资源的管理决策更多地下放到地方一级，但是大多数保护区系统存在于从地方价值转变为全球价值有矛盾和重叠的地方。这样的情况需要某些分散管理责任的模式。
　　保护区合作管理好的模式在某些国家已经存在，可惜，它们常常是复杂的，需要昂贵的附加费用和更多的时间才能实施。美国和几个欧洲国家政府机构和私人土地所有者之间的自然保护协议是一个好的范例，但是，热带发展中国家资源共同管理成功的模式很少。这方面部分的原因至少是，政府机构和国际保护组织甚至不愿真正地认识地方土地所有权的合法性。
　　对许多目标是为了保护的区域来说，维护全球性的价值就招致地方性价值的牺牲。在这些情况下，必需要保持中央政府一级的管理权力，并把保护计划基于调节和补偿的基础上。大多数国家都拥有旨在保护自然的国家级机构，而对于具有全球性价值的资源保护来说，我们需要国际机构。对生物多样性来说，已有许多这样的机构。《生物多样性公约》是最好的例子，而《国际濒危物种贸易公约》和其它有关生境或物种类群的缔约也在全球自然保护工作中起作用。
　　大多数主权国家不愿脱离对跨国实体保护区域的控制，但是，包括IUCN在内的保护组织常常在行动和影响上超越国家的界线。由IUCN所领导的保护团体必需帮助地方人民保护他们的土地以抵御全球的压力；同时建立必要的机制，当地方资源拥有者所在的保护区具有全球性价值而不是地方主性价值并为此遭受利益损失时，使他们能够获得合理的赔偿。
　　显然，无论是什么级别的决策和管理，保护区的成功在很大程度上取决于我们怎样成功地取得全球和地方成本和得益之间的平衡。每一种情况都必需在它自己的功过上进行评估。图6提供一个概念框架，它能帮助保护区管理者确定不同情况适当的战略。

4 一个保护区系统应该是什么样？

　　考虑到任何选择都必需预算开支，我们必须问我们自己，100亿人口的世界总共能担负起多少个保护区(Waggoner 1998)。而保护区应该象什么呢？

图6：确定保护区管理模式的一个概念框架

　　自然保护区可以管理来保持其生物多样性，提拱自然环境保护或因为它们而构成具有舒适宜人风景优美的特征。在许多国家保护区具有这3方面的功能，而管理措施不倾向有利于某一方面。
　　但是，在许多文化中，舒适宜人的价值不一定与自然的未破坏的生境相联系；的确，世界许多最受珍惜的景观已被人类活动剧烈地改变。同样，环境保护功能（与土壤覆盖、水文特性等相联系）可能由多种多样改变了的自然和非自然的植被类型所提供。
　　此外,一个毫无争议的事实在已经改变了的生境中大量生物多样性能够得到保护。几乎所有的生境长期以来已经受到人类有效的利用，而事实上，可能争论的是，在一个特殊的区域内，生物多样性真正的数量和质量已经受到长期利用格局的影响（Sayert等 1995）。
　　同时，一个地区受到干扰的性质和强度很难达到一致，而且还要被描述为“自然的”。然而，管理系统可能一致，既要力求把人类干扰降低到最低限度，又要力求保持一个区域在一定时间内所存在的基因、物种和群落。但是，重要的是，由于缺乏生物多样性对变化反应的知识，而事实上，生物多样性许多重要的成分在受到人类干扰最小的生境中已得到很好的保护。广泛的受干扰最小的保护区网络应该依然是生物多样性保护事业的基础（Zuidena等 1997）。
　　在理想的情况下，全球未来的保护区系统，除了小部分为全球利益而保护的地点外，要包括具有地方价值和地方要素的地点的巨大网络。这两种类型的保护区对生物多样性和对其它环境价值的保护都是重要的。但是，要记住一个重要事实，在历史上，这些公共财产的收益和为维护它们所支的费用对于地方和世界性的资源拥有者来说并非等同地自然增长。
　　许多但决不是所有的保护区可以不作其它用处或降低其利用强度。在这些情况下，保护计划必然会给那些可能生产性地利用土地的人造成格外的损失。但这并非通常如此，因为某些保护区域舒适宜人，用作对环境影响不大的娱乐场地（例如生态旅游）可能是最适宜的经济活动。但是，对大多数保护区来说并不是这种情况。通常，保护区地位的划定会给社会，至少给土地经济产品潜在利用者造成格外的损失。
　　一些支持自然保护的团体要求为生物多样性保护划定更大面积的土地，并且使这些划定的保护区不要造成太大的额外损失。在许多情况下，这样的损失都由穷国或这些国家最穷的人来负担的事实，曾经是自然保护两极争论的一个重要因素。拥护极端保护措施的团体常常不是代表必需提供这些措施所需费用的人。
　　政府在调停这些不公平事务中起着关键的作用，但保护的成本和利益不平衡地影响着各国。坚持经济和社会发展的需要可能是维护当地人民的利益和国家资源长期生命力的天平，有利于跨国公司或小型的强有力的资源拥有者特许团体。
　　IUCN应该在帮助各国为达到公平分配土地而创造舆论和确定步骤的工作中起主导作用，并为他们如何合作提供指导，例如，一起行动，建立地区性生物多样性地带或“系统”——以产生跨越国界的全球生物多样性效果。

5 我们能做什么？

　　IUCN是唯一有资格估价现存保护区系统并以各方面的经验教训指出其管理问题的机构。例如，为了广大公众的利益，为了上述个人的利益而给予补偿的原则已被富国广泛地接受。这个原则必需成为穷国自然保护规划的一个较重要的组成部分。把保护规划建立在不由资源拥有者分享的社会和文化价值的基础上是不现实的和不道德的。如果保护规划的费用由依靠森林的贫穷社区或由高度竞争经济环境中的企业来负担将是行不通的，而它们自然增生的效果将主要为遥远的小部分环境工作者所关心。
　　减少生物多样性保护的经费开支特别是偶然开支的办法可能是缩小那些脱离所有其它经济用途的保护区。如果在用作其它目的的保护区同时可能达到生物多样性保护的目标，人和保护区之间的矛盾就可以进一步减少。以多用途保护区为模式，我们需要进一步朝着以或多或少的总体目标保护区为其方向的生物多样性保护规划发展（Zuidena等 1997）。英国和法国的保护区系统是好的范例。热带穷国迫切需要应用英国和法国这些综合模式的经验。
　　在为人类耗取自然资源的各种利用和改变了的保护区中，一个关键的科学问题是要确定我们怎样完善生物多样性的保护。这需要了解生物多样性不同成分对不同类型的生境改变的忍耐性、“适合管理”技术的发展，这样，多用途保护区中的生物多样性保护目标才可能实现。为确定关于多用途保护区中生物多样性目标和其它经济目标之间的理想平衡，制定保护措施。
　　这个战略包括把保护计划放在整个保护区最低数量和范围的基础之上，而且在其余景观上把其它计划用到增加生物多样性保护中去。归纳起来，我们必需：
　　1) 把保护区划定在最合适的地方，以取得最大的生物多样性价值。
　　2) 在受到其它经济利用的区域（例如多用途森林），把生物多样性保护的机会增加到最大限度。
　　3) 在景观水平上划分生境类型，使生物多样性保护和其它经济利益之间达到最佳妥协。
　　为了确定保护生物多样性最佳系统，我们还必需更好地利用科学知识和工具，这要求：

　　1) 评估不同区域生物多样性的意义并查明在不同管理方法和时间情况下生物多样性变化的有效方法，也就是说，我们必需能够确定最重要的生物多样性区域和监测其生物多样性变化的科学标准和指标（Boyle和Sayer 1995）。
　　2) 更好地掌握能够应用于长期保持物种有活力的种群的方法。这在动植物小种群的已分化了的生境中尤其重要。
　　3) 涉及其它景观要素的保护区最佳布局的知识，包括改变了的生境和已完全变为人工土地利用，以便尽可能完善地考虑大范围的生物多样性和其它经济利益。这要求了解保护区所在地典型环境的生境和性质之间生物多样性连接关系的影响。一个关键的问题在于确定改变了的（多用途或生产系统）不同类型的作用。
　　同时，我们必需确定，哪一类国家和国际干预（项目）在达到生物多样性保护目标上可能是最成功的，而由保护组织例如IUCN所支持的生物多样性规划中什么变化将是合乎需要的。这要求检查过去对影响生物多样性成果所做的工作，特别是那些力求协调土地利用中利益冲突的工作，在这方面考虑的一些问题是：
　　成本-利益分析：我们怎样测定投资对生物多样性保护的影响？什么样的保护途径在什么样的情况下才会带来最有效的投资效果，前景如何（Chambers 1997）？
　　开发与管理：近年来，综合的保护和发展项目曾吸引了大量国际资金，这种项目的结果与直接投资管理的项目相比经常令人失望，虽然后一项目在开发资助机构中已经过时。可能引起争议的是，直接的管理行动在短期内会有较大的效果。综合的保护和开发项目可能要20～30年才显出明显的效果，虽然这仍有待观察。
　　时间和范围：类似的许多争议与在英国和法国国家公园系统所包含的景观保护有关，这已被指责为在维护生物多样性保护上是无效的。其次，这是基于相对短的时间内评估其影响。景观范围的规划必须与最小保护区的长期生命力对比下进行评估，这种规划看来是人口密集和集约地利用的景观唯一的选择。大量科学的不确定性仍停留在生物多样性保护综合的或分散的计划相对的功过上。
　　管理的性质：多数生物多样性保护将依赖于土地利用矛盾之间良好的平衡，这意味着保护项目管理机构设置的难题仍停留在地方、国家和国际的级别上。现在急需仔细分析保护机构或管理的设置。
　　改变价值：社会对生物多样性保护计划的承诺或宽容，根据其许多特征特别是经济和社会发展水平有所不同。“文明社会”的性质和力量必需考虑保护生物多样性的任何措施，而且必需认识，正是文明社会由于时间和空间而不同，所以保护措施必需要适应那些变化的反应。不同的人对生物多样性的价值具有广泛不同的想象。没有一个单独的“现实”，而且我们必须相信，我们已足够地考虑那些生物多样性现实的计算。
　　总的结论是，我们不应假定我们已经知道怎样在21世纪全球化的社会中实现保护目标，这不是简单地投入更多钱的问题。我们需要更客观的、未确定价值的研究，而且这必需要专注于保护问题，同时对严重的经济、社会、政治和机构方面的问题给予更多的关注。
(王献溥译，王思玉校译自IUCN 50周年大庆研讨会(2c) pp106～121)

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