渔业补贴：撒了一张网眼太小的网

Roman Grynberg

　　在贸易和环境委员会经过了差不多五年讨论以后，根据在多哈召开的世界贸易组织(WTO)第五次部长级会议的决议，(WTO)成员从今年开始进行有关渔业补贴的谈判。在部长会议决议中明确承认了渔业对于发展中国家的重要性，并且清楚地暗示了适当的特殊和区别对待规则的拓展。尽管如此，没有任何发展中国家就特殊和区别对待提出实质性的倡议，包括“鱼类之友”，该组织的大部分成员是发展中国家。

　　背景
　　近二百年来，发达国家对渔业进行补贴，将此作为有关渔业发展、海洋运输、食品安全和国防的重商主义政策的一部分。现在这些补贴无论正确与否都被视为破坏了渔业的可持续发展，因此要服从于几乎全新的规则。
　　在乌拉圭回合谈判结束的时候，通常作为农业一部分的渔业被排除在《农业协定》的削减补贴承诺以外。即使是现在，(WTO)成员国对于是否需要新的规则或者“补贴和补偿办法协定”（ＡＳＣＭ）的条款是否已经足够也尚未达成一致意见。比如日本就认为目前ＷＴＯ的规定已经足够了，而有关问题应该放到世界粮农组织(FAO)上讨论，因为ＦＡＯ拥有解决这个复杂问题的渔业方面的专家。与其相反，新西兰坚持认为鉴于各种鱼类的自然储备状况，用现有的“补贴和补偿办法协定”规则向提供非法补贴的ＷＴＯ成员国提出挑战是不可能的。

　　WTO的渔业规则框架是怎样的？
　　现在的问题是：如果需要的话，我们应该发展一种什么类型的框架来弥补“补贴和补偿办法协定”在渔业领域的不足？这在很大程度上取决于政治和技术上的考虑。对于大多数的ＷＴＯ问题而言，每一回合谈判最终解决问题时，商业利益都起决定作用。在渔业问题上，新框架的倡导者由两部分组成，一部分是在这方面具有商业利益的国家，而另一部分支持者则相信渔业补贴规则将有助于在实现环境目标方面（如可持续发展）迈出重要一步。冰岛和新西兰是仅有的两个在渔业问题上具有重要商业利益的发达国家，两国都拥有高效而具有竞争力的捕渔船队，而同时它们在渔业问题上都没有太多政治上的考虑。冰岛的渔业在其出口额中占７５％，因此政府无法在渔业补贴上同其他ＷＴＯ成员竞争。新西兰同样反对渔业补贴。依靠补贴而生存的低效生产者的退出将使两国及其捕渔产业大受裨益。
　　美国是这一倡议的重要支持者，它已经提交了一份关于渔业补贴的文件，该文件支持ＷＴＯ就渔业补贴问题进行谈判。然而，美国在渔业问题上的商业利益是复杂的（新英格兰、墨西哥湾、太平洋沿岸和远洋船队都具有不同的利益），从长远看，它的支持并不是出于直接的商业利益，而是取决于布什政府想在多大程度上在国会向民主党表明其在多边贸易谈判进程中的确有一个环境议程。而“鱼类之友”组织中的发展中国家在国际渔业贸易中都有重要利益，在关键时刻，它们是不愿意或者不能承担实行新规则而造成的损失。新规则真正的推动力来自非政府环境组织、绿色和平组织和联合国环境规划署（ＵＮＥＰ）支持的世界野生动植物基金会（ＷＷＦ）。
　　在乌拉圭回合期间，渔业补贴问题在政治上的阻碍来自欧盟和“渔业之友”国家。然而，如果最近提出的对欧盟共同渔业政策的改变得以实施，那么欧盟将不再是ＷＴＯ渔业补贴改革的主要障碍。欧盟到目前为止在ＷＴＯ渔业谈判中保持沉默，但如果其共同渔业政策的改革被“渔业之友”所阻止，那么欧盟将比以往更积极地反对禁止补贴的规则。目前出于政治目的的障碍来自日本和其他北亚国家。对多数经济合作与发展组织（ＯＥＣＤ）国家而言，鱼肉不过是牛肉或羊肉以外的一种选择，但在日本情况则大不相同。日本在渔业贸易方面具有悠久的传统，而且老一代人还清楚地记得在二战后期的饥荒，因而有关该国主要动物蛋白质来源的食品保障问题仍然受到特别关注。日本在渔业上的重要利益将是制定具有更严格规则的渔业政策框架的最大阻力。
　　在有关规则谈判组里的ＷＴＯ成员还没有解决、甚至尚未坦率地讨论有关新框架的技术性问题。不过，非政府环境组织和联合国环境规划署有一个清晰得多的设想，它们对未来规则框架的阐释走在了大多数ＷＴＯ成员的前面。如果要建立一个新的框架，那么就应该采取类似乌拉圭回合农业谈判那样的一个框架，即各国公开其对渔业的支持措施，然后做出适当的削减支持的承诺。这种方法最终导致了ＷＴＯ农业协定的达成。在这里，各种支持措施根据其对贸易的影响程度分为三类，即所谓蓝色、绿色和琥珀色——每一类的支持资金都有最高限度并且有减少支持的承诺。如果ＷＴＯ成员不能按照以上的方式达成一个新的框架，那么很可能仍旧按照“补贴和补偿办法协定”的规定执行。而“补贴和补偿办法协定”在商业上的影响是无足轻重的，并且它也无助于对鱼类资源的保护。鉴于日本的反对以及主要支持者的相对软弱，新的框架将难以完成，除非非政府环境组织能够向美国和欧盟施加强大的压力。在这一背景下，考虑到渔业政策上可能的变化，发展中国家应该关注那些问题呢？

　　避免殃及无辜
　　发展中国家过去五年里在ＷＴＯ规则方面的经验使其有理由对任何新的规则都保持高度警觉。在日内瓦会议上，发展中国家代表团很少有时间来考虑渔业补贴问题，他们普遍认为这个问题对于其主要贸易利益影响不大。过去，小的发展中国家往往在无意中就成为其他重要成员间争端的牺牲品。有关香蕉贸易的争端，有关要求特殊优惠而降低金枪鱼关税的争端以及目前关于糖业向欧洲出口的争端等，都使发展中国家经受了多边贸易体制下大国之间“法律行动”的后果。正是以往各种规则的相互作用－－这些规则既捕到了“大鱼”，同时也误捕了“无辜的小鱼”——以及一些特别的法律行动使发展中国家对新的规则十分厌恶。问题在于ＷＴＯ的网撒的太大，而网眼又太小，有关规则没有充分考虑到根据成员具体情况进行调整的需要。
进一步限制渔业补贴的规则对发展中国家的渔业产生了几方面影响，包括：
　·许可捕捞费 　联合国环境规划署和ＷＷＦ一直是渔业补贴争端中的主要角色。现在它们面临的问题是：发达国家补贴许可捕捞费使其渔船进入发展中国家海域，从而导致发展中国家海域的捕捞量超过了可持续发展的程度，最终使渔业资源陷于枯竭。在有些国家，这种情况确实发生了，而在另一些国家，渔业资源没有走向衰竭，因为他们的管理十分谨慎。例如：在南太平洋，金枪鱼储量十分丰富，最普通的品种数量也未减少，而一些最贫穷、最脆弱的发展中国家将会受到可能的ＷＴＯ规则的威胁，但它们在这个问题上却没有发言权。以基里巴斯和图瓦卢为例，它们都不是ＷＴＯ成员，许可捕捞费占其ＧＤＰ的４０％以上。这些收费有很大一部分是以与许可捕捞直接相关的发展援助形式存在的，如果ＷＴＯ的规则不充分考虑这些最弱小国家的利益，那么这种援助也会被认为是补贴，从而被禁止。
　·出口补贴和推动本地经济发展的国内措施 　发展中沿海小国采取了许多措施来帮助本地渔业发展。这些措施包括：免除捕捞费、国内税收和石油消费税。除非在制定规则时根据沿海小国在联合国海洋法公约（ＵＮＣＬＯＳ）下所享有的权利，允许这些国家采取旨在发展本国渔业的措施，否则，它们在任何渔业补贴谈判或随之而起的争端中将会不堪一击。
　·对人工作业的补贴　在许多发展中沿海小国，人工捕捞是维持生活的方式。这些国家的政府向人工捕捞活动提供直接的财政支持，以使其向适应当地市场和出口的小规模发展模式转变。政府经常提供的一些帮助也会被认为违反了“补贴和补偿办法协定”条款。
　　如果ＷＴＯ这张网的网眼足够大，能够避免殃及无辜，那么所有这些问题都能得到妥善解决。明智地使用适当的最低限度（de minimis）和特殊及区别条款能够为大家提供一个真正的发展空间。问题是我们在匆忙制定更多的约束时，ＷＴＯ中最脆弱成员的真正、合理的关注能否被委员会考虑。
　　Roman Grynberg是公共福利秘书处贸易和区域整合副主席。本文观点仅代表作者个人，并不代表公共福利秘书处或其任何一个成员的看法。

译自Bridges 2002 No.7:5-6